Sentencias y Resoluciones

Sentencia de la Sala Tercera Contencioso Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Supremo de 19 de Diciembre de 2011.

30 MARZO. 2012

Sentencia de la Sala Tercera Contencioso Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Supremo de 19 de Diciembre de 2011.

Fecha de devengo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Impugnación del acuerdo de un Ayuntamiento por el que se modifican las Ordenanzas Fiscales reguladoras de Impuestos Municipales, en lo relativo al Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Por la presente, el Tribunal Supremo resuelve sendos recursos de casación interpuestos contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia por parte de una Asociación y el Ayuntamiento de imposición en materia del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

El Tribunal de instancia estimaba en parte la demanda presentada contra el acuerdo definitivo de modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles aprobada por el Pleno del Ayuntamiento el 28 de diciembre de 2007, exclusivamente en cuanto establece que comenzará a regir dicha modificación el 1 de enero de 2008, desestimando la demanda en todo lo demás. No prohíbiendo que se mantengan los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que se anula.

La Asociación recurrente formaliza el recurso de casación interesando que se dicte sentencia que confirme la de instancia, en cuanto a que el Acuerdo Definitivo de Modificación de la Ordenanza no es de aplicación para el ejercicio de 2008, y que se declare:

La nulidad radical o la anulabilidad del acuerdo definitivo de modificación de las Ordenanzas Fiscales reguladoras de los mismos, en sesión celebrada el día 28 de diciembre de 2007, en todo lo relativo y que afecta a la Ordenanza Fiscal reguladora del IBI contenida en el BOP del día Lunes, 31 de diciembre de 2007.

Se prohíba mantener firmes y consentidos los actos dictados al amparo de la modificación de la Ordenanza.

Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento en cuestión interesa que se declare conforme a derecho el acuerdo definitivo de modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora del IBI adoptado por el Pleno del Ayuntamiento, de fecha 28 de diciembre de 2007, por entender que el mismo se publicó el 31 de diciembre de 2007 o, en su defecto, porque la retroactividad en que incurría, de entenderse publicado los días 2 y 3 de enero de 2008, no se encuentra prohibida por el ordenamiento jurídico.

El Tribunal Supremo resuelve los 3 motivos casacionales, conforme los siguientes Fundamentos de Derecho:

1. Nulidad radical del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, de 28 de diciembre de 2007, sobre modificación de la Ordenanza Fiscal por:

a) defectos en la publicación del Anuncio de Acuerdo Provisional en el Tablón de Anuncios del Ayuntamiento.

b) falta de notificación individual del Acuerdo Provisional a los sujetos pasivos del impuesto.

2. Falta de notificación individual de los recibos por la variación de la ordenanza al incrementar los tipos impositivos del IBI.

3. Retroactividad de la Ordenanza sin que la anulación del texto de acuerdos locales u Ordenanzas fiscales surta efectos frente a los actos firmes y consentidos dictados a su amparo.

Respecto del primer motivo casacional, la nulidad radical del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, de 28 de diciembre de 2007, sobre modificación de la Ordenanza Fiscal del IBI, el Tribunal Supremo considera lo siguiente:

El artículo 17 LHL regula el procedimiento de elaboración, publicación y publicidad de la ordenanzas fiscales, estableciendo en su apartado 1 que los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.

La jurisprudencia viene señalando que el quebrantamiento del cauce formal de elaboración en la creación de la disposición reglamentaria, produce, como regla general, la nulidad de pleno derecho de la disposición, y ello porque sólo siguiendo tal cauce formal, que implica un límite al ejercicio de la potestad normativa, se garantiza la legalidad, acierto y oportunidad de una disposición que pasa a integrar el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, en el presente caso no se trata de que se haya omitido la preceptiva publicación del acuerdo provisional de modificación de la Ordenanza en el tablón de anuncios del Ayuntamiento. La propia parte recurrente dice que "admite (incluso lo prueba) que ha estado expuesto. Pero se impugna que haya estado expuesto durante el tiempo legal y con los requisitos legales". En realidad, el concreto reproche es que no se haya acreditado la referida exposición o anuncio por certificación del Secretario de la Corporación al que corresponde, en exclusiva, la fe pública, y, por ello, entiende la parte recurrente que se han infringido los artículos 2, 7 y 8 del Real Decreto 1174/1987, sobre Régimen Jurídico de los Funcionarios de la Administración Local con Habilitación de carácter Nacional y el artículo 92 LRBRL.

Pues bien, la Sala no comparte el referido criterio que parece elevar a la categoría de exigencia "ad solemnitatem", para la validez del anuncio, el que medie certificación coetánea del funcionario que detenta la fe pública en el ámbito municipal.

Por lo que se refiere al segundo de los motivos casacionales, la falta de notificación individual, entiende el Tribunal que el motivo expuesto suscita dos cuestiones.

La primera es la interpretación y alcance que deba darse al artículo 102.3 de la LGT (art. 124.3 de la anterior LGT/1963), en su referencia a la notificación colectiva de las liquidaciones de tributos de cobro periódico.

La segunda es si, conforme al artículo 16 LHL, a los artículos 58 y 59 LRJ y PAC y a la jurisprudencia de esta Sala, constituye un requisito imprescindible para la validez de la modificación de una Ordenanza Fiscal que ella misma concrete o especifique la necesidad de la notificación personal o individual de la liquidación.

A) Puede considerarse como una previsión tradicional en nuestro ordenamiento tributario la de que en los tributos de cobro periódico por recibo, una vez notificada la liquidación correspondiente al alta en el respectivo registro, padrón o matricula, puedan notificarse colectivamente las sucesivas liquidaciones mediante edictos que así lo adviertan. Así aparecía en el artículo 124.3 de la LGT/1963, sobre cuya constitucionalidad se pronunció la STC 73/1996, de 30 de abril.

Para la notificación colectiva se requiere, en primer lugar, que se refiera a liquidaciones de tributos de cobro periódico por recibo; en segundo lugar, que la misma vaya precedida del alta en el respectivo registro, padrón o matrícula; y, en tercer lugar, que sólo quepa respecto de la segunda y ulteriores liquidaciones, pues la primera se ha de notificar personalmente.

Se parte del supuesto de que de un año a otro no varíen las circunstancias esenciales del tributo, algo que no se encuentra expreso en el texto del precepto cuestionado, pero que este Tribunal ha venido a considerar comprendido en el mismo.

Además existe una jurisprudencia consolidada de esta Sala que puede resumirse en los siguientes términos: “En las liquidaciones de tributos de cobro periódico, una vez notificada la correspondiente al alta, las sucesivas liquidaciones no requieren de notificación individual, siendo suficiente la notificación colectiva, mediante edictos que así lo adviertan, salvo que no exista identidad sustancial entre los datos y elementos esenciales de la liquidación inicial y las posteriores periódicas”.

B) La previsión legal y doctrina jurisprudencial que la interpreta no necesitan ser reiteradas en norma reglamentaria alguna, ni, obviamente, tampoco esta clase de norma puede modificar o contradecir aquellas mediante una disposición contraria. De ello pueden extraerse que:

-No es condición esencial para la validez de la Ordenanza Fiscal la reproducción del régimen legal y jurisprudencial de las notificaciones de tributos de cobro periódico.

- Si el artículo 5 de la Ordenanza analizada fuera contrario a dicho régimen resultaría nulo el precepto, al exceder o sobrepasar los límites materiales de la potestad normativa del Ayuntamiento, sin que ello supusiera, sin embargo, la nulidad del resto del articulado de la norma.

Pues bien, el citado precepto admite una interpretación conforme al ordenamiento jurídico que evita su nulidad. En efecto, en la medida en que se integra y forma parte de la Ordenanza puede ser entendido, únicamente, como desarrollo reglamentario de la posible notificación colectiva de las liquidaciones sucesivas del Impuesto de cobro periódico. Pero no puede considerarse que excepcione el requisito de la notificación personal de las liquidaciones sucesivas que, conforme a la modificación efectuada de la Ordenanza, resultaran alteradas en sus elementos esenciales con respecto a las liquidaciones iniciales.

Así entendido, el artículo cuestionado no es contrario a las normas que la recurrente invoca, con independencia de las consecuencias que una aplicación equivocada -que se aparte de la interpretación señalada- pueda tener en las concretas liquidaciones practicadas o actos administrativos realizados con base en la modificación de la Ordenanza.

Respecto del tercer motivo casacional, la retroactividad de la Ordenanza, el Tribunal Supremo considera que el motivo no puede ser acogido por las siguientes razones:

A) La modificación de la Ordenanza Fiscal impugnada ajustada a Derecho, salvo en lo que se refiere al comienzo de su vigencia el 1 de enero de 2008, esto es, lo dispuesto en el último párrafo de la disposición final segunda. Por ello ni siquiera resulta concebible el reproche por la falta de extensión de la anulación a los actos administrativos firmes dictados a su amparo en los términos amplios que parece solicitar la parte recurrente. A lo sumo, únicamente podría plantearse la cuestión en relación con los actos firmes dictados con base en una entrada en vigor de la norma que el Tribunal "a quo" considera improcedente.

B) La irretroactividad de la anulación de una disposición general a los actos administrativos de aplicación que hubieran adquirido firmeza con anterioridad a que la sentencia anulatoria alcance efectos generales, salvo en los supuestos de exclusión o reducción de sanciones no ejecutadas.

Por consiguiente, para que se produzca la intangibilidad de los actos administrativos esto es, su no afectación por la anulación en sentencia de la disposición general, es necesario que hayan adquirido firmeza, por no ser "ab initio" susceptibles de recursos o de impugnación, o por haber transcurrido los plazos establecidos al efecto. En otro caso, la anulación de la disposición general trasciende y puede hacerse valer en el recurso que se interponga frente a la sentencia que declare la validez de los actos administrativos que hayan aplicado o que tengan la cobertura de aquella disposición. En este mismo sentido se han pronunciado las Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 2006, 4 de julio de 2007, de 17 de junio de 2009, entre otras.

En síntesis, según la doctrina de este Alto Tribunal, es necesario distinguir los siguientes supuestos:

a) Las sentencias y actos administrativos que han adquirido firmeza antes de que la sentencia que declara la nulidad de la disposición que aplican alcance o tenga efectos generales resultan, como regla general, intangibles. El límite a partir del cual no puede invocarse dicha firmeza de los actos aplicativos de la norma anulada es la publicación del fallo anulatorio.

b) Las sentencias y actos que no hayan adquirido tal firmeza, frente a los que puede hacerse valer la declaración de nulidad de la disposición que aplicaron.

c) Las sanciones impuestas se ven, en todo caso, afectadas por la declaración de nulidad de la disposición con cuya base se aplicaron. En este supuesto, frente a la seguridad jurídica que fundamenta la regla general, prima la eficacia retroactiva o "ex tunc" de la anulación cuando ello suponga la exclusión o reducción de las sanciones impuestas, con el único límite de que se hayan ejecutado completamente.

C.- El artículo 19 LHL no altera, como regla general, el régimen expuesto de mantenimiento de los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada.

En cuanto a la retroactividad o irretroactividad de la Ordenanza, esto es, a la entrada en vigor de la modificación de la Ordenanza que el Tribunal de instancia niega pueda ser el 1 de enero de 2008 porque la completa publicación de la norma no se efectúa hasta el 2 de enero de dicho año, en la versión digital, y hasta el día siguiente, 3 de enero, en su impresión ordinaria en papel.

El Tribunal Supremo no puede compartir el criterio del Ayuntamiento en cuestión ya que puede llevar a una improcedente disociación entre publicación y puesta a disposición de lo publicado. La finalidad que garantiza la publicación de las normas sólo puede entenderse cumplida con la efectiva puesta a disposición que permite el conocimiento del contenido completo de aquellas.

Si bien nuestro ordenamiento jurídico no prohíbe la retroactividad de las normas tributarias. La irretroactividad de éstas no es un postulado constitucional, y el artículo 10.2 LGT admite la previsión legal expresa en contrario.

Lo que se trata en definitiva es de determinar si las ordenanzas fiscales, pueden establecer su propia retroactividad.

Si bien no existe unanimidad en la jurisprudencia esta Sala considera que no puede ser acogida la tesis de la Corporación recurrente porque ello supondría admitir una retroactividad de grado máximo, en cuanto afectaría no solo un periodo impositivo ya iniciado sino también a obligaciones surgidas como consecuencia de los devengos ya producidos. Pues no es posible ignorar ni el significado y alcance del devengo y del periodo impositivo en los impuestos en general, por una parte, ni, en concreto, el de dicho momento y periodo en el IBI, por otra.

El devengo es el momento en el que se entiende realizado el hecho imponible y en el que se produce el nacimiento de la obligación tributaria, y es la fecha del devengo la que determina las circunstancias relevantes para la configuración de los elementos de dicha obligación, salvo que la ley de cada tributo disponga otra cosa (art.21 LGT). Y, conforme al artículo 10.2 LGT, las normas tributarias, que no tienen efecto retroactivo, salvo que dispongan lo contrario, se aplican a los tributos devengados a partir de su entrada en vigor y a los demás tributos cuyo periodo impositivo se inicie desde ese momento.

Así pues, es necesario distinguir- con respecto a su devengo, normativa aplicable y retroactividad- entre tributos instantáneos y tributos de naturaleza periódica.

Por consiguiente, es necesario acudir para el IBI al artículo 75 LHL que dispone, en el apartado 1, que el impuesto se devenga el primer día del periodo impositivo, en el apartado 2, que el periodo impositivo coincide con el año natural, y, en el apartado 3, que las ulteriores modificaciones catastrales solo tengan efectividad en el devengo inmediatamente posterior. Previsión que ha sido entendida por la jurisprudencia en el sentido de que todas las alteraciones de orden físico, jurídico o económico que se produzcan en los bienes gravados solo tienen consecuencias en el periodo impositivo siguiente a aquel en que tienen lugar.

En definitiva, ha de entenderse que el devengo del IBI y el inicio del periodo impositivo correspondiente a 2008 se produjo y era el 1 de enero del mismo año, y que, por tanto el nacimiento de las correspondientes obligaciones tributarias y el momento para la determinación de la normativa aplicable se produjo en dicha fecha, con anterioridad a la publicación de la modificación de la Ordenanza Fiscal del Impuesto, que era requisito ineludible para la entrada en vigor de la nueva normativa, que incorporaba.

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación, por parte de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de los recursos interpuestos por una Asociación y por el Ayuntamiento

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