Sentencias y Resoluciones

Sentencia de la Sala Tercera Contencioso Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Supremo de 1 de Marzo de 2012.

Sentencia de la Sala Tercera Contencioso Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Supremo de 1 de Marzo de 2012.


Tasa de Agua o precio público
 
El núcleo de la controversia gira en torno a determinar si la prestación que se regula en la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tarifa del Servicio de Depuración de un Ayuntamiento puede serlo, por un precio privado o debe serlo a través de una tasa.

El Tribunal Supremo basa su fallo en el contenido de la Sentencia impugnada que viene a declarar lo siguiente:

Por un lado conceptúa lo que ha de entenderse legalmente por tasa:

Actualmente se encuentra regulada esta materia en el artículo 2.2.a) LGT, donde en coordinación con el artículo 6 de la Ley 8/1.989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, y 7.1 de la Ley Orgánica 8/1.980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, se define ese tributo al establecer: "Tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, en la prestación de servicios o en la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario cuando los servicios no sean de solicitud o recepción voluntaria por los obligados tributarios o se presten o realicen por el sector privado. Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público".

Como destaca la doctrina, para el legislador español, la tasa se distingue, pues, por el aspecto material del elemento objetivo del hecho imponible. El aspecto material del elemento objetivo del hecho imponible de la tasa debe estar constituido:

a) Por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio  público;

b) Por la prestación de servicios o en la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario.

Entendiéndose que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público, cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público. En todo caso ha de considerarse que es preciso que tal prestación realización de actividades en régimen de derecho público reúna dos circunstancias determinantes para que nos hallemos ante el hecho imponible de la tasa:

1.- Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los obligados tributarios; a cuyos efectos no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados en estos supuestos, de conformidad con los artículos 6 de la Ley de Tasas y precios Público y 7.1 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas :

a) Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.

b) Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante; entendiéndose en la doctrina, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, que la obligatoriedad existe no sólo cuando así se establece expresamente en una norma, sino también cuando se trata de servicios indispensables, respecto de los cuales la solicitud del usuario sólo puede considerarse voluntaria desde el punto de vista formal, pero no material.

2.- Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

Esta doctrina se halla más específicamente recogida en el artículo 20.1 y 2, del Real Decreto Legislativo 2/2.004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, según el cual, "Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.. -En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

A La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

B La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:

a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados:

- Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.

-Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

Se entenderá que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por este en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras".

La segunda cuestión se proyecta, a la vista del concepto de tasa expuesto, en determinar si el servicio de depuración regulado por la Ordenanza impugnada es o no de recepción obligatoria para aquellos que originan los residuos a depurar.

Esta es su respuesta:

"[...] En conexión, histórica, con Ley 42/1.975, de 19 de noviembre, de Recogida y Tratamiento de los Desechos y Residuos Sólidos Urbanos, y, posteriormente, con la Ley 10/1.998, de 26 de abril, de Residuos, que en sus artículos 3.3 y 4.3 , respectivamente, obligaban a los ayuntamientos a hacerse cargo de todos los residuos sólidos urbanos de forma general, en cuanto imponía la obligación de los mismos de recibir, tratar e incluso eliminar los residuos sólidos como propia obligación y, al mismo tiempo, de prestar la correspondiente actividad de colaboración con las restantes administraciones públicas en la tarea de reducir el impacto de aquellos -de los residuos- en el medio ambiente, finalidad ésta también perseguida por la Ley 11/1.997, de 24 de abril, de Envases y Residuos, e impuesta por la Directiva 94/62 /CE, los artículos 25.2.l ), 26.1.a ) y b) y 86.3 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , establecen como competencia municipal, en todo caso, los servicios de limpieza viaria, de  recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

Desde este planteamiento ha de señalarse que, es de elemental lógica que, por la prestación de estos servicios, que son de recepción obligatoria para quienes originan los residuos, pues resulta patente que el vertido no puede ser efectuado de cualquier manera o prescindiendo de la red municipal -y como ha indicado la jurisprudencia en SSTS de 20 mayo , 27 octubre y 30 diciembre 2.000 y 3 febrero y 24 marzo 2.003 -,que les benefician también como parte de una misma actividad de “tratamiento” y que están reservados a la competencia municipal como servicio obligatorio en la forma que determinen las Ordenanzas, puedan exigirse tasas, máxime cuando no están excluidos de tal posibilidad conforme a lo preceptuado en el artículo 21 del antes citado TRLHL.

Más concretamente aún, es relevante el artículo 20.4 .r) del citado Texto Refundido, según el cual, "Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes: r) Servicios de alcantarillado, así como de tratamiento y depuración de aguas residuales, incluida la vigilancia especial de alcantarillas particulares.". Pocas dudas puede haber al respecto sobre que el tratamiento y depuración de las aguas residuales dan lugar a lo que es el sustrato material de un tipo de tributo: la tasa, según la legislación citada y el artículo 57 del TRLHL.

Por otro lado, y en el mismo sentido, conforme a la jurisprudencia constitucional (SSTC 185/1.995, de 5 diciembre, y 233/1.999, de 16 diciembre), constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público los pagos exigibles en dos supuestos concretos:

En primer lugar, por la prestación de servicios o la realización de actividades en las que concurra cualquiera de las circunstancias siguientes: que sean de solicitud o recepción obligatoria; que sean realizadas por el poder público en monopolio de hecho o de derecho; o que sean ”objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar.

Y, en segundo lugar, por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público.

Pues bien, a la luz de esta jurisprudencia, puede afirmarse que la tarifa regulada en la Ordenanza Fiscal debatida constituye una verdadera prestación patrimonial de carácter público sujeta a los artículos 31.3 y 133  de la Constitución Española, dado que dicha tarifa se exige por un servicio que puede calificarse como “objetivamente indispensable”, de recepción obligatoria por los particulares, y que, además, se presta en régimen de monopolio. Al efecto conviene recordar que la situación de monopolio se da cuando “los particulares se ven obligados a optar entre no recibirlos o constituir necesariamente la obligación de pago de la prestación” [ SSTC 185/1.995, F. 3 c ) y 102/2.005, de 20 abril , FJ, 5 ] “ya que si un particular quiere acceder a la utilización o al aprovechamiento citados para realizar cualquier actividad debe acudir forzosamente a los mismos” [ STC 185/1.995 , F. 4 a)]. Por otra parte, el artículo 86.3 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local determina que, "Se declara la reserva en favor de las Entidades locales de las siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimiento y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; (...)".

Una vez resueltas las dos cuestiones doctrinales esenciales para la resolución de la controversia, la Sala de instancia determina que las labores de depuración de aguas residuales son las propias de una tasa, no pudiendo válidamente tarifarse a través de la fijación de un precio público y todo ello con independencia de la forma de gestión de dicho servicio. En este sentido se declara que:

"[...] En consecuencia, si el servicio de depuración es de recepción obligatoria y se halla monopolizado cuanto tales, quedan sometidas a la reserva de ley [STC 185/1.995, de 5 diciembre , F. 4 a); en el mismo sentido, STC 233/1.999 , de 16 diciembre , F. 16]. Pero aún puede precisarse más: si, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, los “tributos, desde la perspectiva constitucional, son prestaciones patrimoniales, coactivas que se satisfacen, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos” (STC 182/1.997 , F. 15), no cabe la menor duda de que, con independencia de la calificación formal que les otorga la Ordenanza, las tarifas constituyen una prestación patrimonial de carácter público de naturaleza tributaria.

Frente a lo dicho, que el aspecto material del elemento objetivo del hecho imponible de las labores de depuración de aguas residuales es el propio de una tasa, no puede válidamente articularse que quien lo presta es una empresa particular, lo que en modo alguno puede determinarse como suficiente para extraerse del ámbito de la actuación de los poderes públicos municipales esta materia. De un lado, porque aunque se lleva a cabo la actuación por una empresa privada, la unión temporal de empresas que comparece como codemandada, ésta no lleva a cabo por sí dicha actividad como empresa privada, ni consta que lo haga otra diferente, sino que se actúa sólo en cuanto concesionaria de la administración local. Y por otro lado, porque, como antes se reflejó, en la definición que de las tasas nos ofrecen la Ley General Tributaria, la Ley de Tasas y Precios Públicos y la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, se determina expresamente que "Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público".

Bien entendido que, tanto la STC 185/1.995, como nuestro derecho de mayor tradición, como refleja el artículo 155.3 del decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, determinan igualmente la naturaleza de la prestación económica de un servicio en función de la coactividad del mismo, no de la forma de gestión del servicio. De todo lo cual se sigue que, aún estando otorgada la prestación del servicio a una persona privada, de acuerdo con cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión de dicho servicio, lo que habrá de ponerse en relación con el artículo 85.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y el artículo 156 del Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de los Contratos de las Administraciones Públicas, que prevé, como modo de gestión indirecta, entre otros, el de la concesión que es el caso de autos, ello no obsta a que dichas tarifas deban tener la naturaleza y la regulación propia de una tasa".

Lo expuesto determina que la sentencia de instancia declare la nulidad de la Ordenanza impugnada, en base al siguiente razonamiento:

“La Sala llega, por lo tanto a una conclusión clara, cual es que las tarifas recogidas en la Ordenanza Fiscal impugnada son constitutivas en puridad de una tasa y que la administración local demandada no puede, realmente, huir de dicha calificación y de la regulación legal del servicio de depuración tarifando. No puede, realmente, desconocer que el ordenamiento jurídico regula imperativamente una materia como tributaria bajo la cubierta del concepto de precio para la que no está pensada.

Si esa es la conclusión a la que se debe llegar, debe considerarse que la Ordenanza Fiscal impugnada no contiene las previsiones legales de la regulación de las tasas municipales que se contienen en el TRLHL, ni ha seguido el iter procedimental propio de las mismas, ni tampoco responde a las condiciones que este tipo de tributo exigen, singularmente la relación entre su cuantía y el costo que deben cubrir. De ahí que deba decretarse su nulidad radical con arreglo a lo prevenido en el artículo 62.1 y 2 de la LRJ-PAC y 217 de la LGT, en relación con los artículos 68.1.b y 70.2 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo que efectivamente se hace en esta resolución”.

El Ayuntamiento impugnado invoca, por su parte, un único motivo de casación: al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, denuncia la infracción de los artículos 2.2.a) de la LGT 2003 y 20.4.r) del RDLHL y de la jurisprudencia que los interpreta.

El desarrollo del motivo se centra en la aplicación preferente al supuesto que nos ocupa de la Legislación de Haciendas Locales, atendida su carácter de legislación especial con relación al artículo 2.2.a) de la LGT 2003 , revestida de carácter general y que le llevaría a sostener, de acuerdo con el artículo 2.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, -que declara que "La hacienda de las entidades locales estará constituida por los siguientes recursos....b) los tributos propios clasificados por tasas... "- , que las contraprestaciones que se perciban directamente por los concesionarios nunca pueden tener la cualidad de tributo sino de tarifa, ya que aquella se reserva para los supuestos en que es la Administración Local la que presta de manera directa de un servicio público.

De esta manera, afirma, que como en el supuesto que nos ocupa las tarifas de depuración reguladas en la Ordenanza impugnada se perciben directamente por el concesionario y es manifestación de la potestad tarifaria que no tributaria del Ayuntamiento, la Sala de instancia infringe por aplicación indebida el articulo 2.2.a) de la LGT 2003 , precepto que, aunque define la figura tributaria de la tasa, atendida su generalidad con respecto a la especificidad contemplada en la legislación de haciendas locales, no cabe ser empleada en el presente caso.

Profundiza en su argumentación la Administración recurrente, explicando el porqué la LHL sigue considerando como tarifa la contraprestación percibida por los concesionarios en la prestación de servicios públicos, aunque estos se presten en régimen de coactividad.

Así, el articulo 20.4.r) de la LHL en cuanto establece que "...las entidades locales podrán establecer tasas por y en particular por los siguientes: Servicios de alcantarillado, así como tratamiento y depuración de aguas residuales.." ha de ponerse necesariamente en relación con el apartado t) de dicho artículo, pues ha de tenerse en cuenta que el servicio de alcantarillado y depuración no puede desvincularse del servicio de abastecimiento de agua que le antecede.

Es por ello que, como el articulo 20.4.t) condiciona la facultad de establecer tasas por el servicio de distribución de agua únicamente cuando el mismo sea prestado por las entidades locales, concluye el Ayuntamiento que si se tiene en cuenta que tanto el servicio de abastecimiento de agua como el de alcantarillado y depuración solamente pueden prestarse por entidades locales al estar reservados en régimen de monopolio a los municipios, la conclusión, a su juicio, solo puede ser una: cuando la LHL condiciona o la exigencia de una tasa a que estos servicios se presten por entidades locales, lo que realmente exige es que tales servicios se presten en forma directa por aquellas.

El Tribunal Supremo considera que el motivo no puede prosperar porque la interpretación propugnada por el Ayuntamiento ha sido objeto de análisis por la Sentencia de esta Sala de 12 de noviembre de 2009, cuya doctrina resulta de plena aplicabilidad al caso que nos ocupa, pues viene a analizar la incidencia que supuso la novedad del articulo 2.2.a) de la LGT 2003 en la gestión de los servicios públicos de carácter municipal.

Declara la Sentencia de instancia que:

"[...] La contraprestación que se exija por la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa de competencia municipal tendrá, en todo caso, la naturaleza de tasa cuando ello resulte de lo preceptuado en el art. 20.1, párrafo 2º, letra B del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Esa naturaleza no queda alterada por el mero hecho de que el servicio o actividad de que trate no se preste o realice directamente por la Entidad Local sino que se preste o realice por cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público.

Todo lo anterior indica, como ha puesto de relieve la doctrina, que vamos a asistir, en los próximos años, a una "recalificación" de buena parte de las prestaciones que exigen las Entidades públicas empresariales, las sociedades municipales y los concesionarios a los ciudadanos. En este sentido, debemos recordar, de nuevo, lo dispuesto en el art. 2.2.a) de la LGT. Así, no es solo que el Tribunal Constitucional le haya otorgado relevancia constitucional --lo que es muy importante--, sino que la misma Administración lo está empleando para considerar como tasas prestaciones que hasta el momento tenían la consideración de tarifas, exigidas en régimen de Derecho privado por concesionarios o por sociedades mercantiles públicas.

A la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional, conformada en su  sentencia 185/1995, de 14 de diciembre , así como en las sentencias 102/2005, de 20 de abril , y 121/2005 de 10 de mayo , y de su traslación a la reforma de la Ley de Haciendas locales por la Ley 25/1998, de 13 de julio, y, últimamente, al Texto Refundido 2/2004, de 5 de marzo, y a la LGT 58/2003, de 17 de diciembre, no cabe duda de la procedencia de calificar como tasa las contraprestaciones que satisface el usuario del servicio de alcantarillado con independencia de la modalidad de gestión adoptada. Sea cual fuere el modo de gestión del servicio, incluso a través de concesión, la contraprestación exigida no puede tener otra naturaleza que la de tasa. Se realiza de este modo una interpretación armónica e integradora de la legislación tributaria general y de la local, al acudir a la LGT 58/2003 para complementar las disposiciones del TR-LRHL; se salva así el obstáculo que pudiera suponer el que no se modificara la normativa tributaria local en el mismo sentido que el art. 2.2.a) de la LGT. El resultado es considerar aplicable en el ámbito local la referencia a que la forma de gestión del servicio no afecta a la naturaleza de la prestación, siempre que su titularidad siga siendo pública, como sucede en los supuestos de concesión. Dicha conclusión se apoya en el hecho de que la definición de las categorías tributarias --y entre ellas, de la tasa-- constituye una competencia exclusiva estatal al amparo del título "Hacienda General" consagrado en el art. 149.1.14 de la Constitución”.

El Tribunal Supremo concluye que la aplicación de la doctrina expuesta al presente recurso de casación implica el rechazo del único motivo invocado por el Ayuntamiento, pues se cumplen los requisitos expresados en la doctrina expuesta y que resultan de la aplicación conjunta y armónica de la legislación tributaria y local: nos encontramos ante una actividad administrativa de competencia municipal contemplada en el articulo 20.4.r) de la LHL -tratamiento y depuración de aguas residuales- cuya contraprestación a abonar por el servicio público prestado ha de revestir el carácter de tasa con independencia de que sea prestado por una entidad privada, -como es el caso-, en régimen de concesión.

Apuntar, por último, que resulta irrelevante a los efectos pretendidos por el Ayuntamiento recurrente el argumentar que como la depuración de aguas residuales tiene por origen el abastecimiento de agua, resultaría de aplicación preferente lo dispuesto en el apartado t) del citado artículo 20.4, en cuanto prevé que se sujetara a tasa la distribución de agua únicamente cuando tal servicio o suministro sean prestado por una entidad local, pues la voluntad del legislador en este punto no da lugar a tal interpretación, ya que si hubiera querido que el servicio de depuración de aguas únicamente estuviera sujeto a tasa cuando se hubiera prestado por una entidad local así lo habría dispuesto y no siendo así resulta indiferente quien depure las aguas pues, con independencia de su forma de gestionar, dicho servicio público inexorablemente ha de abonarse mediante una tasa.

Finalmente, en su fallo, el Tribunal Supremo declara no haber lugar a los recursos de casación formulados por el Ayuntamiento y la empresa suministradora del servicio.