Sentencias y Resoluciones

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL. El TS cierra la puerta a la responsabilidad patrimonial respecto de liquidaciones de IIVTNU abonadas cuando no se pruebe el decremento del valor

La expulsión del ordenamiento jurídico de determinados preceptos del TRLHL por la STC 182/2021 no conduce necesariamente a calificar de antijurídico el abono de determinadas cantidades en concepto del IIVTNU o que constituyan un daño efectivo desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial, especialmente, en un caso en el que el contribuyente no probó la existencia del decremento del valor de los terrenos transmitidos.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, de 2 de febrero de 2024 (Recurso nº 43/2023). Ponente: Carlos Lesmes Serrano.

El objeto del recurso es el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 15 de noviembre de 2022, en virtud del cual se desestiman cincuenta solicitudes de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formuladas por los interesados, con sustento en la Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 182/2021, de 26 de octubre, en relación con el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, las cuales fueron denegadas por considerar que la Sentencia del TC 182/2021 contiene una limitación en cuanto a sus efectos, al no permitir la posibilidad de revisar aquellas obligaciones tributarias devengadas por el impuesto que, a la fecha de dictarse, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme.

El Consejo de Ministros consideró que la limitación de los efectos establecida en esta sentencia por el Tribunal Constitucional se vería conculcada si, de forma subrepticia, a través de la vía de la responsabilidad patrimonial se reabrieran procedimientos administrativos y judiciales firmes, para reconocer el derecho al resarcimiento señalado.

En el caso de autos el contribuyente autoliquidó unas plusvalías que se generaron con anterioridad a la primera de las Sentencias del TC 59/2017 (entre los años 2015 y 2016) y cuyas solicitudes de rectificación y devolución de ingresos indebidos fueron desestimadas en distintas instancias, tanto en vía administrativa como en la vía contencioso administrativo, las cuales tuvieron en cuenta el alcance de la declaración de inconstitucionalidad de la STC 59/2017.

El recurrente intentó acreditar la inexistencia de la plusvalía, mediante la aportación de escritura públicas, informes periciales u otros medios de prueba. Sin embargo, tanto la Administración en un primer momento, como posteriormente el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y la Sala del Tribunal Superior de Justicia que conocieron del asunto llegaron a la conclusión de que la minusvalía no había sido acreditada.

A fecha 25 de octubre de 2021, los recursos contencioso-administrativos fueron desestimados y las sentencias dictadas devinieron firmes.

El TS, a efectos de determinar si se dan los requisitos para reconocer la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, hace referencia al artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, el cual distingue entre los casos en que la lesión deriva de una norma con rango de ley declarada inconstitucional y aquellos en los que los daños fueron ocasionados por la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea.

En ambos supuestos, para que nazca el deber de indemnizar, deben concurrir los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas:

a) que la aplicación de la ley haya ocasionado una lesión que «el particular no tenga el deber jurídico de soportar»; y b) que el daño alegado sea «efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas».

También respecto de ambos casos, la Ley 40/2015 dispone que [solo] procederá la indemnización «cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad [o la infracción del Derecho de la Unión Europea] posteriormente declarada». Es decir, los perjudicados por la aplicación de la ley posteriormente declarada inválida, que no agotaron todas las instancias judiciales contra dicha aplicación o no adujeron en ellas la correspondiente inconstitucionalidad o infracción del ordenamiento jurídico comunitario, no podrán luego exigir el resarcimiento de los daños sufridos.

En cuanto a la antijuricidad del daño, como se señaló en la Sentencia de 21 de noviembre de 2019, rec. 86/2019, en los casos en que el título de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador lo es la posterior declaración de inconstitucionalidad de la ley o norma con fuerza de ley, cuya aplicación irrogó el perjuicio, debe imponerse como regla general o de principio la afirmación o reconocimiento de la antijuridicidad de éste, pues si tiene su origen en esa actuación antijurídica de aquél, constatada por dicha declaración, sólo circunstancias singulares, de clara y relevante entidad, podrían, como hipótesis no descartable, llegar a explicar y justificar una afirmación contraria, que aseverara que el perjudicado tuviera el deber jurídico de soportar el daño.

Sin embargo, conviene recordar que, en el caso planteado, durante la sustanciación de las vías de revisión no quedó acreditado el decremento del valor de los terrenos transmitidos, de hecho todas las instancias llegaron a la conclusión de que la minusvalía no había sido acreditada.

Atendidos los antecedentes de hecho, el TS considera que no se ha vulnerado el principio de capacidad económica, que es la ratio decidendi tanto de la inconstitucionalidad declarada en la STC 59/2017, como de la declarada en la STC 182/2021, circunstancia relevante a la hora de determinar la existencia de la antijuricidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad y de un daño efectivo y cuantificable económicamente, como presupuestos imprescindibles para que la responsabilidad patrimonial pueda ser apreciada.

La Sala considera que la STC 182/2021 da un paso más en relación con los criterios de determinación de la base imponible del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, pero no declara la inconstitucionalidad del Impuesto, ni, particularmente, del hecho imponible expresivo de capacidad económica que lo justifica -el incremento del valor de los terrenos puesto de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad por cualquier título o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos, ex art. 104 del TRLHL-. Es decir, que lo que se cuestionó en el proceso constitucional fue el método de cálculo empleado por el legislador para obtener la base imponible del tributo, que, utilizado de forma excluyente, podía dar lugar a cuotas tributarias que supusieran una “carga fiscal excesiva” o “exagerada” para el contribuyente.

El Tribunal Constitucional no rechazó el método estimativo utilizado, de naturaleza objetiva, basado en los valores catastrales sino que lo que considera inconstitucional es la exclusión, como alternativa también legítima y necesaria, de la estimación directa de la base imponible.

Tan es así que unos días después de publicada la sentencia, mediante el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, se adaptó a lo señalado en ella el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, introduciendo, entre otras normas, una regla de salvaguarda con la finalidad de evitar que la tributación por este impuesto pudiera en algún caso resultar contraria al principio de capacidad económica, permitiendo, a instancia del sujeto pasivo, acomodar la carga tributaria al incremento de valor efectivamente obtenido, de manera que el sistema objetivo de determinación de la base imponible del impuesto se convierte en un sistema optativo, que solo resultará de aplicación en aquellos casos en los que el sujeto pasivo no haga uso del derecho que ahora tiene reconocido a la estimación directa del incremento del valor.

De hecho, la parte actora utilizó ante la Administración y luego en sede judicial el método de estimación directa para tratar de acreditar la existencia de un decremento de valor. Ante esta pretensión, y en la valoración que se hizo de esas pruebas, se llegó a la conclusión de que no había existido decremento de valor y así se declaró expresamente. Tal declaración ganó firmeza y para lo que aquí nos interesa produjo efecto de cosa juzgada material en el punto relativo a la inexistencia de un decremento patrimonial sin que la STC 182/2021 permita alterar esa conclusión, ya que en los procesos judiciales fue utilizado el método de estimación directa de la base imponible que es el que ahora resulta obligado -opcionalmente- de acuerdo con la nueva doctrina constitucional y el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre.

Por este motivo, no se puede afirmar que, de la nulidad de los preceptos contrarios a la Constitución, declarada en la STC 182/2021, emerja imperativamente un daño antijurídico que pueda ser cuantificado por equivalencia a la cantidad satisfecha.

La expulsión del ordenamiento jurídico de determinados preceptos del TRLHL por la STC 182/2021 no conduce necesariamente -como pretende el recurrente- a calificar de antijurídico el abono de determinadas cantidades en concepto del IIVTNU o que esas cantidades, por equivalencia, constituyan un daño efectivo desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial.

Para llegar a tal conclusión es preciso que se acredite a través de los medios de prueba establecidos en el ordenamiento tributario que el hecho imponible no se ha producido o que se ha producido en cuantía distinta a la establecida por la Administración con su método de estimación objetiva, o que las reglas de cálculo aplicadas eran incorrectas. Ninguno de estos extremos resultó acreditado en el presente caso pese a la utilización de diferentes medios de prueba por parte del actor.

Aunque de una declaración de inconstitucionalidad puede extraerse la presunción de la antijuricidad de los daños derivados de los actos de aplicación, lo cierto es que tal presunción no es absoluta y puede ser desvirtuada por las circunstancias que concurren en el caso concreto, como aquí acontece. No existe, pues, el automatismo pretendido por la parte actora, que deduce su derecho a la indemnización del simple hecho de haber abonado el tributo, obviando la existencia de unos procesos previos en los que se tuvo en cuenta la doctrina constitucional emanada de las SSTC 59/2017, de 11 de mayo de 2017, y 126/2019, de 31 de octubre de 2019, y que facilitaron una prueba del hecho imponible en línea con lo declarado por la STC 182/2021, sin que se pusiera de manifiesto una realidad patrimonial que sometida a tributación contraviniera el principio de capacidad económica. Esa insuficiencia probatoria se hace ahora extensiva, en este proceso, a la determinación de la efectividad del daño y a su cuantía, circunstancias que tampoco podemos presumir obviando los resultados de los procesos judiciales previos.

Por todo lo anteriormente expuesto, el TS desestima el recurso planteado.

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