Sentencias y Resoluciones

PPCPNT. Trámite de consulta previa a la aprobación de las Ordenanzas reguladoras de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público No Tributarias

12 DICIEMBRE. 2023

En el caso de ordenanzas fiscales no es un trámite requerido, dada a especialidad de la materia, pero en el supuesto de PPCPNT estamos ante ordenanzas no fiscales, por lo que se no resulta de aplicación el TRLRHL y sólo quedará dispensado de este trámite de consulta previa por las causas contenidas en el artículo 133.4 párrafo 1º de la Ley 39/2015.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, de 16 de noviembre de 2023 (Recurso nº 7629/2021). Ponente: Dimitry Teodoro Berberoff Ayuda.

La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: “Determinar si en la elaboración de las ordenanzas locales reguladoras de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, ha de observarse el trámite previsto en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015 , con carácter previo a su aprobación inicial o, por el contrario, es suficiente, en la confección de este tipo de disposiciones, atender al procedimiento previsto en el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , a los efectos de discernir, en caso de no cumplir con el trámite del artículo 133, si se está ante un defecto formal insubsanable constitutivo de nulidad de pleno derecho o no”.

El TS parte de la doctrina dictada en su Sentencia 108/2023 de 31 de enero, (Rec.nº 4791/2021), en la que se concluyó que la consulta previa del art. 133.1 LPACAP no resultaba exigible en el procedimiento de elaboración de las Ordenanzas fiscales.

Sin embargo, en el presente caso, la Ordenanza carece de naturaleza fiscal, por cuanto regula una prestación patrimonial de carácter público no tributaria por servicios vinculados al ciclo integral del agua.

Por lo que, para el análisis de esta cuestión, el TS, en primer lugar, analiza el ámbito de aplicabilidad del art. 133 de la LPAC.

En tal sentido, declara que hay que tener en cuenta que la STC 55/2018, de 24 de mayo, declaró inconstitucionales los arts. 132 y 133 -salvo el primer inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado cuarto- de la Ley 39/2015, "por ser contrarios al orden constitucional de competencias, resultando por ello inaplicables a las Comunidades Autónomas".

Aunque tal declaración de inconstitucionalidad no se extiende explícitamente al ámbito de las Administraciones Locales, lo que no constituye legislación básica respecto a las Comunidades Autónomas, tampoco puede tener tal consideración de legislación básica respecto a la Administración local.

Por consiguiente, hay que partir de esta premisa: el primer párrafo del art. 133, en su primer inciso, que establece la obligatoriedad de una consulta pública ("Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública") es básico, al amparo del art. 149.1.18 CE, bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y, como tal, aplicable también a las Administraciones Locales.

A partir de aquí, la consulta pública resultaría, en términos generales, obligatoria, si bien los demás aspectos de su realización, elementos que con mayor grado de detalle se regulan en el contenido restante del apartado 1 del art. 133 LPAC, no son normas básicas y, por tanto, no son aplicables directamente más que a los reglamentos estatales, no así a los reglamentos autonómicos y tampoco a los reglamentos en el ámbito de la Administración local. Todo ello, sin perjuicio de su aplicabilidad como norma supletoria, por su carácter de derecho estatal (art. 149.3 CE).

Por tanto, la consulta previa del art. 133.1 LPACAP es obligatoria respecto de las ordenanzas locales ajenas a las materias de la Disposición Adicional primera LPACAP, salvo que por causas legalmente previstas pueda prescindirse de dicho trámite, alcanzando el TS las siguientes conclusiones:

1.- La obligatoriedad de la consulta previa

Como premisa de partida, el TS reitera lo expresado en su Sentencia 108/2023 de 31 de enero, "El primer párrafo del art. 133, en su primer inciso, que establece la obligatoriedad de una consulta pública ("Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública") es básico, al amparo del art. 149.1.18 CE, bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, y, como tal, aplicable también a las Administraciones Locales. A partir de aquí, la consulta pública resultaría, en términos generales, obligatoria..."

2.- La inaplicación del principio de especialidad por razón de la materia

El principio de especialidad, proclamado en la Disposición Adicional Primera de la LPACAP, únicamente se aplica a la materia fiscal, por lo que la normativa no permite excepcionar la consulta pública en el procedimiento de elaboración de la ordenanza local (no fiscal).

3.- Causas legales que permitan prescindir del trámite

El trámite de consulta previa resulta prescindible en el ámbito de una ordenanza fiscal - por determinación de la Disposición adicional primera LPACAP-, sin embargo, en el presente recurso, la Disposición adicional no permite justificar la omisión del trámite, por tratarse de una ordenanza local (no fiscal).

En consecuencia, habrá que indagar el régimen de las excepciones legalmente previstas recordando que, a los efectos del artículo 133 LPACAP, únicamente tienen carácter básico las del primer párrafo de su apartado cuarto, que es el único que concierne también a la Administración autonómica y local: "podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen."

Por tanto, no cabe aplicar a una Administración Local las excepciones contempladas en el segundo párrafo de dicho apartado cuarto del artículo 133 LPACAP (cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella") al declararse la inconstitucional de dicho segundo párrafo, en los términos y con el alcance expresados, manteniéndose solo para la Administración del Estado.

Realizada esta precisión, el TS considera necesario verificar si concurren en el presente caso razones graves de interés público que justifiquen la omisión de este trámite.

Considerando que es indudable que, en la prestación de los servicios vinculados al ciclo integral del agua, concurre un marcado interés público en la regularidad y prestación de los servicios a los que se refiere la Ordenanza impugnada el cual debió considerarse a los efectos de ponderar la ausencia de dicha consulta previa.

Parte de la argumentación del Ayuntamiento recurrente se basa en la necesidad de garantizar el funcionamiento diario de un servicio esencial, señalando explícitamente en su escrito de interposición del recurso, que el trámite de la consulta previa "retrasaría en exceso la entrada en vigor de normativa de gran relevancia para garantizar el correcto funcionamiento de la actividad municipal."

En este contexto, el TS entiende que cabe valorar que estamos en presencia de un servicio esencial, de prestación obligatoria por el municipio y que, evidentemente, venía ya siendo prestado por el Ayuntamiento. Tales circunstancias ahondan en la necesidad de garantizar la continuidad y regularidad de unos servicios tan esenciales, como los vinculados al ciclo integral del agua, centrándose lo novedoso de la regulación en la modificación del mecanismo de financiación del servicio, a partir de las tarifas preexistentes por efecto de la Ley de Contratos del Sector Público que, en realidad, viene a abrir una etapa de transición, por cuanto comporta la necesidad de adaptar la normativa a la nueva naturaleza jurídica (prestación patrimonial de carácter público no tributario) determinada por aquella ley.

En consecuencia, todas estas circunstancias, presididas por la necesidad de garantizar la continuidad y regularidad de los servicios vinculados al ciclo integral del agua, pergeñan, a juicio de esta Sala, unas razones de interés público lo suficientemente relevantes como para prescindir del trámite de consulta previa -en el caso que nos ocupa-, a tenor del párrafo primero del apartado cuatro del art 133 LPACAP, siendo este el parámetro de enjuiciamiento a través del cual debió analizarse la argumentación del Ayuntamiento.

Finalmente, atendiendo a lo anteriormente expuesto, el TS fija la siguiente doctrina jurisprudencial: “La consulta previa a la que se refiere el art 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas es obligatoria respecto de las ordenanzas locales que, como las reguladoras de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, no afecten a materias de la Disposición Adicional primera LPACAP, salvo que pueda prescindirse de dicho trámite por causas legalmente previstas. A efectos de una ordenanza local, son causas legalmente previstas para prescindir del trámite de consulta previa, las contendidas en el primer párrafo del apartado cuarto del art 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas al tener carácter de legislación básica; y, en su caso, las que establezca la correspondiente legislación autonómica.”

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