Trabajos

Tasas sobre pisos vacíos: algunas notas de urgencia.

Recientemente se ha hecho público por parte del Ayuntamiento de Barcelona un proyecto de ordenanza fiscal que pretende gravar con una tasa las viviendas desocupadas. Se trata de un tema de actualidad, porque algunos otros municipios, e incluso comunidades autónomas, estudian implantar medidas similares. Sin embargo, un detallado análisis de la naturaleza de las tasas y de su normativa reguladora nos lleva a concluir la imposibilidad de aplicar este tributo al supuesto de hecho planteado.



UN DEBATE ACTUAL


Motiva estas líneas el anuncio, por parte de la Alcaldía de Barcelona, de la próxima implantación de una tasa que grave los pisos vacíos con objeto de favorecer su incorporación al mercado de la vivienda. Se trata, además, de una medida cuya posible aplicación se estudia en algunos otros municipios o comunidades autónomas, como la Valenciana; por lo que creo que la actualidad del debate que se suscita en torno a este asunto justifica el artículo y su apresuramiento.


Son muchas las voces expertas que se alzan contra esta nueva carga impositiva, o que manifiestan sus reparos a la misma. Sin ir más lejos, el Consejo Tributario del mismo Ayuntamiento de Barcelona señala en un informe sobre la anunciada medida del Consistorio la falta de claridad en el concepto que se grava y manifiesta sus dudas en cuanto al encaje legal que permita ponerla en práctica. Dado que el dictamen de este órgano es preceptivo para aprobar la ordenanza fiscal, es bastante probable que el contenido que se apruebe finalmente difiera del proyecto al incorporar alguna modificación.


Las conclusiones de este artículo pueden extrapolarse a la posible implantación por otras corporaciones locales


En principio, y a salvo de futuras modificaciones, el proyecto remitido por el Ayuntamiento de Barcelona dispone grabar el coste de la detección e inspección de los pisos vacíos con una tasa que ascendería a la cantidad de 633 euros, previendo bonificaciones de hasta el 90% si los propietarios no son poseedores de un gran patrimonio; e imponiendo multas posteriores si tras la inspección el piso permaneciera vacío. El portavoz del gobierno municipal, Gerardo Pisarello, expresa en estos términos la motivación del ayuntamiento: «el mensaje que queremos lanzar es claro: a quien tenga un piso vacío, le costará caro».


El fondo que subyace tras la implantación de la tasa es, desde luego, claro, tal y como expresa el Sr. Pisarello, y podría motivar una reflexión sobre el derecho de propiedad merecedora de algo más que un modesto artículo. Pero nos centraremos exclusivamente en la implantación de la tasa. Quiero señalar que si bien tomamos como base el proyecto de ordenanza fiscal de Barcelona, el objeto de esta argumentación pretende ser más amplio y genérico, extrapolando sus conclusiones a la posible implantación de tan controvertida medida por parte de otras corporaciones locales. Quiero advertir, también, que no pretendo desarrollar un profundo estudio doctrinal, sino tan sólo expresar una opinión fundamentada, exponiendo para ello los elementos esenciales de esta figura tributaria.


LAS TASAS. CONCEPTO Y NORMATIVA VIGENTE


Las tasas, junto con los impuestos y las contribuciones especiales, son las vías de las que dispone el estado para exaccionar a los ciudadanos y, dado el carácter limitador de los derechos en función del bien superior de la comunidad, están sometidos al principio de legalidad que debe cumplirse de forma estricta y escrupulosa. A estos medios habría que añadir también los precios públicos, pero debido a su naturaleza vinculada a la voluntaria aceptación por parte del sujeto pasivo del servicio que conllevan no se encuadran propiamente entre las instituciones impositivas.


Como señala Mario Pugliese en un clásico estudio, la tasa constituye quizá uno de los campos del Derecho Tributario en el que se presenta mayor número de incertidumbres y disidencias. Sin embargo, hay unanimidad de la doctrina al fijar como presupuestos para que nazca el derecho a exacción de la tasa los siguientes:




  • — Utilización del dominio público.

  • — Prestación de un servicio público.

  • — Realización de una actividad administrativa.


Así se recoge en diversos antecedentes de nuestro Derecho positivo, que se han trasladado a la vigente legislación que regula esta figura tributaria. El art. 2. 2 a) de la Ley 58/2003, General Tributaria define las tasas como «los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado». Esta definición reproduce literalmente la contenida en el art. 6 de la Ley 1004/1989, de Tasas y Precios Públicos.


Este último elemento que señalan ambas normas, es decir, que la solicitud o la recepción del servicio sea obligada y no voluntaria por parte del sujeto pasivo, es lo que permite diferenciar entre las figuras de tasa y de precio público, por lo demás tan similares que en ocasiones ambas figuras llegan a confundirse.


Las tasas pueden ser estatales o municipales, y por lo tanto también la Ley Reguladora de Haciendas Locales se ocupa de determinar, en su art. 20, los presupuestos que dan lugar al hecho imponible: «1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.


En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:




  • — A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

  • — B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:

    • — a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados: Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias. Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

    • — b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.




Así pues, y como señala Martín Queralt en cuanto a la naturaleza de las tasas, se trata de tributos cuya diferencia con los impuestos y las contribuciones especiales radica en el hecho imponible y que tienen como finalidad compensar a la Administración de aquellos gastos en los que haya incurrido a causa de una actividad del contribuyente.


EL HECHO IMPONIBLE Y EL SUJETO PASIVO EN LA TASA POR PISOS VACÍOS


Configurado así este tributo, hemos visto que son tres los supuestos que dan lugar al nacimiento del hecho imponible. Para ello, y como ya se ha señalado, es necesario que el sujeto pasivo —sea persona física o jurídica— haya sido beneficiado por la actividad administrativa o por el aprovechamiento del demanio.


Centrando ya la cuestión en el asunto que nos ocupa, la falta de encaje en el primero de los supuestos tipificados, es decir, en el aprovechamiento del dominio público, nos fuerza a buscar su posible incardinación en la prestación de un servicio público o en la realización de una actividad administrativa que de lugar al nacimiento de la tasa.


En este sentido, y reforzando lo expuesto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 1995) deja bien claro que «sólo puede ser hecho imponible de las tasas la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, teniendo por objeto las tasas, si son por prestación de servicios o realización de actividades, compensar a la Administración de aquellos gastos que han sido provocados por la actividad del contribuyente, (...) financiar el coste de una actividad administrativa típica, por lo que los servicios o actividades han de ser de la competencia municipal, efectivamente realizados, y han de beneficiar especialmente o haber sido provocados por los contribuyentes», concluyendo sobre esa base «la ilegalidad de la tasa que se exige por servicios ficticios, no prestados, o que no responden a una actividad real».


Abstractamente considerado, es evidente que el hecho de mantener un piso vacío carece de toda vinculación lógica que pueda relacionarse con la recepción de un servicio público o con el beneficio de actividad administrativa alguna. Por este motivo, es imperativo que las corporaciones locales que pretendan gravar con esta tasa a los propietarios creen algún tipo de servicio que justifique su implantación. Hablando también en abstracto, es decir, abordando la posibilidad genérica de dicha tasa, los legisladores locales deberán de tener muy presente que tal servicio tendrá que vincularse de forma directa a la vivienda o inmueble en cuestión, no bastando simplemente con que lo recaudado vaya destinado a prestar algún servicio o actividad que nada tenga que ver con la utilidad que para dicha vivienda pueda tener ese supuesto servicio. Y hay que tener presente que las viviendas ya satisfacen los servicios de los que son beneficiarias, tales como tasas de basuras o canones de agua, por no hablar del impuesto sobre los bienes inmuebles que financia a los ayuntamientos. ¿Qué servicio, además, puede vincularse a una vivienda vacía que no pueda serlo a una ocupada? El mismo art. 3 de la LHL ofrece una enumeración abierta de supuestos sobre los que cabría imponer tasas, y aunque no se trata de una lista cerrada es lo bastante amplia como para no llamarnos la atención el hecho de que la proyectada tasa sobre viviendas vacías no tenga cabida en ella, además de dejar patente la clara conexión en todo caso con un servicio real prestado al contribuyente.


¿Qué utilidad se deriva de detectar la existencia de viviendas desocupadas?


Es por lo tanto en el marco de esta dificultad donde hay que ubicar y tratar de comprender el supuesto establecido por el proyecto de ordenanza fiscal del ayuntamiento de Barcelona, que prevé gravar el coste de la detección e inspección de los pisos vacíos. Y esto con el matiz de que lo que se grava no son propiamente las actas de inspección, sino los requerimientos. Y éstos, como bien señala el informe del Consejo Tributario del mismo Ayuntamiento de Barcelona, no pueden ser gravados por medio de tasa.


En mi opinión, el asunto no está bien resuelto ya que se trata de un subterfugio que tan sólo pretende justificar el establecimiento de una multa encubierta. Y el subterfugio es demasiado evidente para gozar de la eficacia que pretende. Porque, ¿qué utilidad se deriva de detectar la existencia de viviendas desocupadas? ¿Qué servicio se presta con ello al sujeto pasivo? Habrá una actividad administrativa, desde luego, pero carente de utilidad en sí misma. Hay por lo tanto que seguir la consecuencia que la ordenanza prevé tras esa constatación, y que consiste en imponer una multa, cuantificada por el momento en 286 euros, si trascurrido un determinado tiempo desde la inspección el inmueble sigue sin ser habitado. Aquí nos encontramos con la paradoja de que la multa es inferior a la tasa que en último caso —y no siempre— conducirá a su imposición; y con el imposible jurídico (variación del imposible metafísico) de imponer una multa por algo que no es un ilícito en ningún sentido, ni penal ni administrativamente. Se trata, por lo tanto, de imponer una medida coercitiva carente de base legal en cuanto al tipo de ilícito, con carácter previo y basándose en un ficticio servicio que en nada beneficia o aprovecha a los sujetos pasivos. Cuestión distinta, o no tanto, es si la falta de ocupación de una vivienda pudiera en el futuro constituirse como ilícito, algo que se antoja de antemano muy difícil por no decir imposible.


Pero es que además, y para rematar la dificultad, nos encontramos con la limitación a la cuota tributaria impuesta por el artículo 24 LHL, que dispone que “el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida”. Sería preceptivo, por lo tanto, cuantificar –y justificar– el coste del supuesto servicio, algo que no se hace porque ya de por sí, como hemos visto, es difícil justificar la necesidad del servicio mismo. Y por lo que al caso concreto se refiere, 633 euros parece una cantidad excesiva para un requerimiento e, incluso, para un acta de inspección.


En conclusión, parece que el afán interventor de las administraciones públicas en el mercado de la vivienda debería realizarse por otras vías, quizá más constructivas o incentivadoras, ya que la anunciada tasa carece de la más elemental base jurídica para poder aplicarse. Cuenta Suetonio que Calígula, cuando se sentía apurado por la falta de dinero (y no hablaremos de la causa del apuro porque en eso no me atrevo a hacer un paralelismos) salía al balcón de palacio e imponía una tasa repentina a todo aquel que sorprendiera transitando por la calle, por el mero de hecho de pasar por ella en ese momento. Afortunadamente, el Derecho Administrativo ha avanzado mucho desde los tiempos de Calígula.


Carlos Izquierdo Herrero. Abogado.


Diario La Ley, nº 8815, Sección Tribuna, 2 de Septiembre de 2016, Ref. D-308, Editorial LA LEY


 

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *