Tasa de basuras y principio de capacidad económica. STS de 4 de enero de 2013.

Tasa de basuras y principio de capacidad económica. STS de 4 de enero de 2013.

I. Introducción 

No vamos ahora aquí a referirnos, por conocidas, a las notas definitorias de las tasas municipales en general. Bastará con recordar su nota más destacable que las diferencia de los impuestos, cual es su naturaleza sinalagmática o de contraprestación (principio de equivalencia más o menos aproximada porque el sujeto pasivo paga una tasa por utilizar un servicio público previamente establecido o disponible, del cual se beneficia o puede beneficiarse y, por el contrario, el impuesto paga exclusivamente con fundamento en la manifestación de una determinada capacidad económica del sujeto pasivo (contribuyente o sustituto del contribuyente). 

Debemos también tener en cuenta el previo e importante papel o mandato constitucional que desarrollan también, en este tema de justicia tributaria, los poderes públicos y ciudadanos. Por una parte, los poderes públicos están obligados, en principio, a exigir o a modular en condiciones de igualdad esa contribución a todos los contribuyentes cuya situación ponga de manifiesto una capacidad económica susceptible de ser sometida a tributación. Y, por otra, los ciudadanos estamos obligados a contribuir en general de acuerdo con nuestra capacidad económica al sostenimiento de los gastos públicos. En parecidos términos, nos lo recuerda la STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 3 y la STSJ de la Región de Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, de 5 de noviembre de 2012, rec. 93/2012. 

Pero a los poderes públicos se les ha olvidado que son ellos (art. 9.2 de la CE) a quienes les corresponde, día a día, promover las condiciones para que la libertad y la igualdad, al fin la justicia, sean una realidad. Que es a ellos a los que corresponde garantizar el contenido de los arts. 9.3; 10.1 y 31.1 de la CE, entre otras cosas, dicho sea de paso urgente, eliminar la corrupción política y amnistías fiscales, porque tal garantía, nada menos, constituye el fundamento del orden político y de la paz social. 

Y es a ellos también, a los políticos, a los que corresponde tratar, a través de las Ordenanzas fiscales municipales, y hasta la última tasa municipal, que se haga también justicia, con fundamento en un estudio de costes de los servicios y valoración objetiva con parámetros de capacidad económica y, en su caso, medioambientales como en el caso de la tasa de basuras. Y en ese marco, tratar de fomentar un cambio ya definitivo en la mentalidad de los gestores públicos y ciudadanos, a favor de la política preventiva en materia de residuos y de fomento de las tres erres (reutilización, reducción y reciclaje), y considerar a la basura como un recurso y no como simple basura, en comunión con los criterios de Gobernanza europeos que encomienda a los políticos el liderar los cambios de hábitos, aplicando el principio de quien contamina paga, tomando como base los residuos generados, aunque sobre esto último habrá que estar a la doctrina del TJUE sentada en la sentencia de 16 de julio de 2009 y a la que nos referiremos más adelante. 

Es obvio que ese trabajo muchas veces no es posible por falta de medios y falta de planificación temporal, de lo que da fe la urgencia en las celebraciones de las sesiones plenarias en pleno mes de diciembre, para permitir su publicación en el Boletín Provincial, a uña de caballo, antes de que finalice año, y así poder entrar en vigor el primero del año siguiente. Que ya es hora de dejar atrás las tarifas planas, aumentos fáciles de IPC e importes calculados a ojo de buen cubero, que como me dicen “menos mal que la gente no recurre”. 

II. Marco legal

 Hay que empezar recordando que fue el derogado art. 11 del RD 3.250/1976, de 30 de diciembre y art. 204 del RD 781/1986, de 18 de abril, quienes introdujeron en nuestro ordenamiento local tributario el principio de capacidad económica, como criterio para determinar la cuantía de las tasas, por lo que, con ello, se dejaba atrás la doctrina de que las tasas debían responder, únicamente, al beneficio recibido por el sujeto por la prestación de servicios públicos o por la utilización privativa o especial del dominio público local. 

El también derogado art. 24.3 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LHL), establecía que “para la determinación de la cuantía de las tasas deberán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas”.

 La doctrina del TC vino a señalar que no existe una exigencia constitucional de que la cuantía de las tasas se module en función del principio de justicia material de la capacidad económica. 

Por ello, con posterioridad, el legislador ordinario al regular las tasas municipales ha acogido, en palabras del TS (FJ 13 de la STS de 8 de octubre de 2010, Sala de lo Contencioso, Sección: 2, n.º de Recurso: 4092/2009), dicho principio de capacidad económica con manifiesta tibieza, recogiendo como no imperativo el principio de capacidad económica. 

Así, el art. 24.4 del RD-L 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), prevé que para la determinación de la cuantía de las tasas, podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas. Y en igual sentido y términos se recoge en la normativa tributaria local de los territorios forales vascos.

 El art. 24.4 LRHL, además de cambiar el imperativo “deberán” por el potestativo “podrán”, no hace referencia al condicionante de que “las características de la tasa permitan la aplicación del criterio de capacidad de pago, al que se refiere el art. 8 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP)”. 

Asimismo, el art. 3.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) establece que la ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad, expresándose en los mismos términos que el art. 2.1 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes (vigente hasta el 1.7.2004) que deroga la propia LGT. 

También, el art. 150 del vigente Decreto de 17 de junio de 1955, en conexión con su art. 151.1 del propio Decreto, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL), prevé que: 1. La tarifa de cada servicio público de la Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias. 2. No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles. 

Pero llegados aquí, debemos hacer referencia a la normativa comunitaria en materia de gestión de residuos, constituida por Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre de 2008 (entró en vigor 12 de diciembre de 2008 con plazo de transposición con final el 12 de diciembre de 2010) y, en particular, lo que establece en su Considerando (25) “Es conveniente que los costes se asignen de tal manera que reflejen el coste real que suponen para el medio ambiente la generación y la gestión de residuos”. 

Con el retraso habitual, se produjo la transposición de tal Directiva, por medio de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (BOE 181, de 29 de julio de 2011), en cuyo art. 11 sobre Costes de la gestión de los residuos, reitera lo previsto en el art. 14 de la nueva Directiva. 

Y en su art. 16.1 sobre Medidas e instrumentos económicos, prevé que: 

“Las autoridades competentes podrán establecer medidas económicas, financieras y fiscales para fomentar la prevención de la generación de residuos, implantar la recogida separada, mejorar la gestión de los residuos, impulsar y fortalecer los mercados del reciclado, así como para que el sector de los residuos contribuya a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero. Con estas finalidades podrán establecerse cánones aplicables al vertido y a la incineración de residuos domésticos.”

 Y en la DT segunda. Ordenanzas de Entidades Locales, señala: 

“Las Entidades Locales aprobarán las ordenanzas previstas en el art. 12.5 (donde se establecen las competencias de las Entidades Locales o de las Diputaciones Forales cuando proceda) de esta Ley en el plazo de 2 años desde la entrada en vigor de esta Ley. En ausencia de las mismas se aplicarán las normas que aprueben las Comunidades Autónomas.”

 A tal fin, la FEMP ha aprobado, recientemente, el Modelo de Ordenanza Marco de Gestión de Residuos, que se puede leer en su página WEB, y en cuyo art. 7, sobre Régimen fiscal, establece que “por la prestación de los servicios municipales previstos en la presente Ordenanza y cuando así se haya establecido deberá abonarse la correspondiente tasa, precio público o contraprestación económica de análoga naturaleza en los términos regulados en las respectivas ordenanzas fiscales o similares”.

 III. Doctrina del TJUE 

La doctrina más importante y reciente del TJUE sobre la materia, es la que se refiere a si con arreglo al vigente principio europeo en materia de gestión residuos de quien contamina paga, es forzoso, o no, esto es si debe aplicar las tasas en función del real residuo generado (sistema pay as you throw) y no sólo el potencial o estadístico. 

Y tal disyuntiva nos la aclara, la STJUE (Sala Segunda) de 16 de julio de 2009, en el asunto C-254/08, asunto Futura Immobiliare, en el que hoteles italianos se oponían a pagar tasas municipales sobre los residuos por ser, a su juicio, desproporcionadas respecto de la prevista para las viviendas y porque, en realidad, dichas tarifas se basaban en su capacidad para generar ingresos y no en su capacidad de generación de residuos. Además, argüían que no tenían en cuenta el porcentaje de ocupación de las habitaciones, ni la existencia o no de servicios de restauración, que pueden generar más residuos, ni tampoco el carácter estacional de la actividad hotelera, ni la incidencia de las superficies de explotación destinadas a servicios. 

Pues bien, la sentencia del TJUE declara que no es forzoso establecer la tasa de basuras en función del real residuo generado, y lo dice así: 

“El art. 15, letra a), de la Directiva 2006/12/CE  del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos, debe interpretarse en el sentido de que, en el estado actual del Derecho comunitario, no se opone a una normativa nacional que establece, a efectos de la financiación de un servicio de gestión y eliminación de residuos urbanos, una tasa calculada sobre la base de una evaluación del volumen de residuos generado por los usuarios de dicho servicio y no sobre la base de la cantidad de residuos que realmente han generado y entregado para su recogida. No obstante, incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar, basándose en los elementos de hecho y de Derecho que se le han presentado, si la tasa para la eliminación de los residuos sólidos urbanos internos de que se trata en el litigio principal lleva a imputar a determinados "poseedores", en el caso de autos los establecimientos hoteleros, unos costes manifiestamente desproporcionados respecto de los volúmenes o de la naturaleza de los residuos que pueden generar”.

Aunque la sentencia del TJUE de 16 de julio de 2009 es previa a la nueva Directiva 2008/98/CE, entendemos que nada cambiará en la doctrina señalada en tal sentencia del TJUE, respecto al coste en función de los residuos generados, a la vista de que también la Directiva 2006/12/CE ya proclamaba el principio de quien contamina paga rector a escala europea e internacional. Ello no obsta a que, por simple coherencia con tal principio, se intente, por los Ayuntamientos, establecer sistemas de gestión que permitan cobrar la tasa por residuo generado, a pesar de las dificultades de todo tipo que ello presente. 

IV. Doctrina del TC 

Como hemos ya señalado, no existe, conforme a la doctrina del TC, una exigencia constitucional de que la cuantía de las tasas se module en función del principio de justicia material de la capacidad económica , y éste no operaría como elemento configurador, como lo hace en los impuestos, sino de manera moduladora, indirecta o remota y siempre teniendo en cuenta que el método de valoración de la cuota de una tasa, no se puede extender, sin más, a otras, por lo que habrá que ponderar además las circunstancias de cada caso y, en particular, la tasa de basuras, que las tiene. 

Así lo tienen declarado las SSTC 194/1989, de 16 de noviembre, FJ 2) y 296/1994, de 10 de noviembre, en su FJ 4) y 73/2011, de 19 de mayo de 2011, en su FJ 5 in fine y AATC Pleno n.º 407/2007, de 6 de noviembre y n.º 71/2008, de 26 de febrero, de manera que, en este ámbito, como en tantos otros, la Constitución, como marco normativo, deja al legislador un margen, más o menos amplio, dentro del cual puede convertir en ley sus preferencias ideológicas, sus opciones políticas y sus juicios de oportunidad. 

El precitado ATC 71/2008, con voto particular disidente, en su FJ 5, declara que “el principio de capacidad económica, obliga a modular la carga tributaria de cada contribuyente “en la medida de la capacidad económica...” y la concreta exigencia de que la carga tributaria se module en la medida de dicha capacidad sólo resulta predicable del “sistema tributario” en su conjunto, en aquellos tributos que por su naturaleza y caracteres resulten determinantes en la concreción del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el art. 31.1 CE . Este es, como hemos tenido ocasión de afirmar varias veces, el caso del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). 

Y a ello, añade la STS de 10 de junio de 2010, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2.ª, rec. 4891/2009 recogiendo y matizando la doctrina del TC precedente “pero, en principio, por razones obvias, no el de otros tributos, como las tasas”. 

Conforme al voto particular disidente al anterior ATC 71/2008 y frente a la afirmación del Auto en el sentido que el principio de capacidad económica sólo resulta predicable del sistema tributario en su conjunto (caso IRPF), los disidentes afirman que la mera lectura del art. 31.1 CE permite mantener que mientras que éste vincula claramente los principios de igualdad, progresividad y no confiscatoriedad con el sistema tributario, parece reclamar la aplicación del principio de capacidad económica para todos los supuestos de contribución obligatoria al sostenimiento de los gastos públicos, ya que tal art. 31 habla de “todos contribuirán” instrumentos coactivos de financiación de los gastos públicos entre los que, indudablemente, se encuentran los tributos...estamos convencidos —continúa afirmando el voto disidente— de que se ajustaría más al principio de capacidad económica como criterio inspirador del sistema tributario que todas las tasas se cuantificaran en función de la capacidad económica... 

Pero, como hemos visto, nuestra legislación no impone, sino que autoriza simplemente a tener en cuenta criterios genéricos de capacidad económica en el establecimiento de las tasas municipales. 

Según la doctrina del TC, el principio de capacidad económica tiene dos manifestaciones: 

a) Por una parte, como manifestación o fundamento de la imposición.

Es forzoso y por eso alcanza a todos los tributos e impide en todo caso “que el legislador establezca tributos —incluidas tasas— (por todas, SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13, y 194/2000 de 19 de julio FJ 8 cuya materia u objeto imponible no constituya una manifestación de riqueza real o potencial, el hecho imponible del tributo, tiene que constituir siempre una manifestación de riqueza”.

El principio de igualdad tributaria se halla indisociablemente unido a los de generalidad, capacidad económica, justicia y progresividad (209/1988), y el IRPF es el tributo en el que dichos principios encuentran una más cabal proyección (STC 19/1977) y por tanto tal criterio estaría relacionado en principio con los impuestos.

b) Por otra, como criterio o medida de la imposición. 

Es potestativo. No se aplica el principio de capacidad económica necesariamente como criterio o medida de la imposición (criterios genéricos que revelan dicha capacidad económica: valor catastral, número de habitantes por vivienda, categoría de los hoteles, etc.) pero se puede aplicar —método indirecto— tal como se confirma en la STS 13.1.2013 que comentamos. 

V. Doctrina del TS 

La STS de 20.2.1998, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, rec. 8240/1992 en su FJ tercero, declaró que el principio de capacidad económica de ser fijado como criterio o medida de la imposición, puede operar en dos sentidos:

• Favoreciendo a los de menor capacidad económica, mediante exenciones o bonificaciones.

• Agravando la carga tributaria a los de mayor capacidad económica, es decir, aumentando sus cuotas. 

Eso sí, el TS en la referida Sentencia viene a señalar que el importe de la tasa no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate (principio prevalente de equivalencia-costes-rendimiento) de modo que si se respeta dicha cifra global tope, no hay, en principio, inconveniente jurídico para que los Ayuntamientos puedan establecer una amplia dispersión de las cuotas, incluso con carácter no proporcional, sino con introducción de algún factor de progresividad,  siendo que el grado de progresividad es siempre una decisión política, de la Corporación local. 

Por otra parte y en relación con las exenciones y bonificaciones, habrá que tener en cuenta el principio de reserva de ley (9.1 TRLRHL) o correlativo de la norma foral vigente Reguladora de las Haciendas Locales) y STC 184/2011, de 23 de noviembre de 2011. 

Existe jurisprudencia consolidada, autorizando a utilizar en las tasas criterios genéricos de capacidad económica. Después de la entrada en vigor del TRLHL del 2004, tenemos, por todas, SSTS de 22 de enero de 2009, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, rec. 6612/2004, en su FJ sexto; de 20 de febrero de 2009, FJ 14.º, donde nos explica la influencia del principio de capacidad económica en las tasas en sus manifestaciones ya explicadas más arriba y en especial como criterio o medida del de la imposición, al igual que lo hace la STS de 10 de junio de 2010, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, rec. 4891/2009, la cual señala que el alcance —y convivencia— de estas dos manifestaciones del principio de capacidad económica ha sido recientemente explicado por el ATC 71/2008, ya referido anteriormente. En igual sentido se manifiesta la STS 8 de octubre de 2010 Sala de lo Contencioso, Sección: 2, n.º de Recurso: 4092/2009 en su FJ decimotercero y STS de 7 de marzo de 2012, secc. 2.ª, rec. 4941/2009, FJ noveno. 

Y pasamos a sentencia que comentamos de STS de 4 de enero de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, rec. 940/2010 y que desestima un recurso de casación contra la sentencia del TSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, secc. 9.ª, n.º 1716/2009, de 3 de diciembre, rec. 165/2009 que, a su vez, desestimó el recurso contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 22 de diciembre de 2008 por el que se aprobó la Tasa por Prestación del Servicio de Gestión de Residuos Urbanos y modificó la Ordenanza Fiscal reguladora de las Tasas por Servicios y Actividades relacionados con el Medio Ambiente, y en particular contra el contenido de su art. 11 referido a la cuota tributaria que la cuantifica (art. 11 de la Ordenanza en función del valor catrastral para viviendas y para actividades, el valor catastral más cuota de generación de residuos por m2 sin que pueda superar la cantidad máxima que según los tramos de superficie se establecen. 

En esta sentencia, se puede uno percatar de la importancia que tiene la prueba en el contencioso-administrativo, ya que frente a la falta de prueba del demandante en relación con el principio de equivalencia (no ha probado que las tasas exceden del coste del servicio) y en relación con el principio de capacidad económica (no ha probado que las tasas excedan de la capacidad económica) el Ayuntamiento de Madrid, en relación con el principio de capacidad económica y, además, con éxito, utilizó como prueba mecanismos estadísticos complejos a realidades del mundo de los residuos elaborados por una Universidad, para determinar la cuota de generación de residuos y aplicarla como método de corrección del valor catastral para determinados establecimientos. Es fácil entender, por otra parte, que aunque el recurrente sea la Asociación de Empresarios de Garajes, Aparcamientos, Estaciones de Engrase, Lavado, Mantenimiento y Autoestaciones de Madrid, el plantear una pericial judicial podría salirles muy caro, no digamos si a ello se tiene que enfrentar un ciudadano de los que discurrimos por la rúa. 

La tesis del demandante, referida Asociación, es que la tasa de recogida de residuos sólidos madrileña es una tasa impositiva, ya que debiendo ser pagada tasa en función del “servicio prestado” se abona en función de la “capacidad económica” del sujeto que recibe la prestación lo que constituye una clara desnaturalización de la tasa, que se convierte así en un impuesto más. La asociación recurrente no excluye la posibilidad de que la “capacidad económica” contribuya a la fijación del importe de la tasa. Lo que sostiene como argumento básico es que esa “contribución” en la fijación del importe ha de ser indirecta, remota, residual y marginal, y no determinante como lo hace la ordenanza recurrida. 

Por el contrario, la tesis del Ayuntamiento, según se recoge en el FJ segundo de la Sentencia comentada, es la de subrayar la condición global del principio de equivalencia entre el coste del servicio y el importe de la tasa (coste general del servicio de basuras como límite máximo del importe de la tasa) y defender la utilización del parámetro del valor catastral como manifestación del principio de capacidad económica, al señalar que “se ha calculado la cuota tributaria de la tasa de basuras en función del valor catastral de los inmuebles, atendiendo así a criterios de capacidad económica mediante la introducción de elementos de progresividad, tratando con ello de distribuir el coste total del servicio de la forma más razonable posible entre todos sus destinatarios, utilizando para ello unos coeficientes de variación que dependen del valor catastral, una reducción de la cuota con arreglo a un coeficiente de reducción y, por último, una cuota de generación aplicable a los inmuebles de uso distinto del residencial”. 

Y como casi siempre, el fundamento tercero de la sentencia es el más jugoso. En él, el TS nos revela que si las cosas fuesen como la recurrente las describe habría que aceptar su planteamiento teórico. Pero, como achacando a la Asociación recurrente en hacer supuesto de la cuestión, lo que realmente sucede —prosigue el TS— es que en el caso que decidimos la “capacidad económica” del sujeto pasivo está determinada, mediante criterios genéricos de capacidad económica (valor catastral de los bienes inmuebles y cuota potencial de generación de residuos). 

Citamos a continuación varias sentencias del propio TSJ de Madrid, y misma sección 9.ª de la Sala de lo contencioso-administrativo, dictadas con posterioridad a la sentencia de 3 de diciembre de 2009, recurrida en casación y que dio lugar a la STS de 4 de enero de 2013 que aquí hemos comentado, y siendo también recurrente la misma Asociación de Garajes, que confirman la posibilidad de utilización de tales criterios genéricos de capacidad económica, como la n.º 1184/2010, de 17 de noviembre, rec. 261/2009, en la que en su FJ quinto, declara: 

“... El TS no ha considerado desajustada a los principios que rigen las tasas la cuantificación de la cuota en virtud del criterio único de la capacidad económica del contribuyente determinada por el valor catastral de los bienes inmuebles, e incluso en determinados casos ha declarado inequívocamente la validez del uso de tal parámetro, sobre todo en relación con la tasa de alcantarillado (SSTS de 15-7-1994, 23-10-1995, 2-2-1996 y 6-3-1999 sobre tasa de alcantarillado, y de 14-7-1992 y 8-3-2002 sobre licencias de apertura). Esta Sala ha reproducido este mismo parecer en las mencionadas SS 1124/2003 y 1214/2005. Por tanto, de acuerdo con la jurisprudencia no es contrario ni a los preceptos legales ni a los principios invocados por la actora el sistema empleado por la Ordenanza recurrida, estableciendo las tarifas sujetándose al valor catastral de los inmuebles con el método de corrección consistente en la cuota de generación de residuos para determinados establecimientos. La consideración de la magnitud de generación de residuos para la fijación cuantitativa de las cuotas es un criterio notoriamente vinculado con el principio conmutativo que defiende AMEGA. También lo es en cierta medida el valor catastral de los inmuebles cuando deriva, entre otras circunstancias, de su extensión, que puede ser indicativa de una mayor ocupación y, por tanto, de la generación de mayor volumen de residuos. Por lo demás, la importancia que la Ordenanza ha ofrecido al principio de capacidad económica no es arbitraria, sino una opción absolutamente legítima del Ayuntamiento recurrido que sólo cabría inadmitir en la situación que contempla la STS de 6-3-99 citada: "una tarifa de la tasa calculada, única y exclusivamente, con referencia a esta base de imposición en cuanto supondría una desconexión total respecto del coste real o previsible del servicio, estaría en contradicción con el mismo concepto y significación de la tasa y, desde luego, con los preceptos legales antes señalados que imponen específicamente su toma en consideración". Sin duda esta eventualidad aquí no ocurre: se aprecia en la memoria económica el riguroso cumplimiento de la consideración del coste general del servicio de basuras como límite máximo del importe de la tasa.”

 Asimismo, la STSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 9.ª, Sentencia de 27 de julio, rec. 253/2009, en su FJ tercero, se pronuncia así: 

“... Sin duda, como señala el recurrente, pueden existir otros métodos alternativos de cuantificación de la tasa enjuiciada, como por ejemplo, el consumo de agua, el número de habitantes por vivienda, número de estrellas de los hoteles; hostal residencia y club de vacaciones, etc., pero ello no conduce, por sí solo, a la ilegalidad del método de cuantificación que aquí se ha elegido, en función, básicamente del valor catastral, sin que el recurrente haya cuestionado en ningún momento, además, que se haya vulnerado el principio de equivalencia consagrado en el art. 24.2 de la vigente LHL.” 

Y en igual sentido, la STSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en este caso de la Sección 2.ª, Sentencia de 8 de marzo de 2012, rec. 981/2011, sobre liquidación de la tasa de residuos sólidos urbanos para grandes generadores, en su FJ tercero, señala: 

“... la cuota tributaria en el caso de la presente Ordenanza se cuantifica (art. 11 de la Ordenanza) en función de la cuota de generación de residuos por m2 multiplicada por la superficie del local o establecimiento sin que pueda superar la cantidad máxima que según los tramos de superficie se establecen. Pues bien, la utilización de un criterio de determinación de carácter objetivo como es la superficie de los establecimientos o locales ha sido refrendada ya por reiterada Jurisprudencia de este propio TSJM (Secciones 4.ª y 9.ª) estableciendo que tal parámetro superficial, desde la óptica constitucional, resulta adecuado para medir y determinar la capacidad económica, cuestión distinta es que la Ordenanza no haya depurado o agotado todos los posibles parámetros medidores de la capacidad contributiva, pero esa circunstancia, por sí sola, no la hace merecedora de reproche de ilegalidad, dada la dificultad, por no decir que imposibilidad, de reducir a fórmulas generales las distintas situaciones o circunstancias personales en que puedan encontrarse los sujetos pasivos de la Tasa; la Sentencia de la Sección 4.ª de este TSJM de fecha 10-9-04, entre otras, precisa que "el criterio de superficie es una más de los posibles para configurar la tasa pero que no puede per se tacharse de improcedente, concretando que no encuentra este Tribunal nada reprochable al efecto y más si nos atenemos a un criterio de racionalidad y proporcionalidad de la solución adoptada. Las características de un municipio con fuerte implantación industrial imponen, para la viabilidad de sus servicios, situaciones unificadoras de los problemas planteados y la superficie del local es una de esas posibles soluciones si no se lleva, como no se ha llevado, a un punto extremo, y si no contradice "in peius" el criterio establecido en la memoria económica, sin que el apelante haya acreditado en modo alguno mediante ninguno de los medios admitidos en derecho que los m2 de superficie computados conforme al "censo del IAE" establecido en la memoria económico- financiera de la presente tasa implique un resultado distinto ni más favorable al sujeto pasivo, que el cómputo de la superficie de acuerdo con los criterios catastrales como establece la Ordenanza...”

Por último, traemos a colación la STSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, Sentencia 2/2012, de 12 de enero, rec. 906/2011 la cual en su FJ tercero, declara: 

“... Ha de recordarse la Sentencia del TJUE, dictada por su Sala Segunda en 2009, asunto Futura Immobiliare srl Hotel Futura, la cual, en respuesta a Cuestión Prejudicial planteada en relación con la interpretación y aplicación de la Directiva 2006/12/CE, relativa a la protección medioambiental y la imputación de costes bajo el principio "quien contamina paga", admitía incluso en relación con la protección directa del Medio Ambiente, dentro de la supresión de residuos contaminantes, la posibilidad y corrección jurídica de controlar judicialmente la existencia "... de unos costes manifiestamente desproporcionados respecto de los volúmenes o de la naturaleza de los residuos que pueden generar". Dicho principio constituye no sólo la equidistribución de las cargas y gastos tributarios, sino además la igualdad de todos los contribuyentes de acuerdo con los principios proporcionales que provienen de su capacidad económica, pues significa que "quien más contamina debe pagar más, ya que la igualdad sólo puede ser entendida como trato desigual a los están en desiguales circunstancias". En la materia tributaria, íntimamente ligado al criterio de capacidad económica se haya el principio de progresividad, pues es la propia Constitución la que ha concretado y modulado el alcance de su art. 14 en un precepto, el art. 31.1, cuyas determinaciones no pueden dejar de ser tenidas aquí en cuenta, pues la igualdad ante la ley tributaria resulta indisociable de los principios de generalidad, capacidad, justicia y progresividad, que se enuncian en el último precepto constitucional citado (entre otras, SSTC 27/1981, de 20 de julio, SSTC 27/1981, de 20 de julio FJ 4, y 46/2000, de 17 de febrero, FJ 4... La progresividad establecida en la Ordenanza impugnada en función de tramos distribuidos en más o menos m2 del local donde se ejerce la actividad, no resulta arbitraria ni caprichosa, pues resulta incombatible que a mayor superficie, mayores serán los residuos que se generen, de acuerdo con el principio de que "deberá pagar más quien más contamine", pues el criterio de superficie, viene a relacionarse una vez más con la capacidad económica del sujeto pasivo de la tasa.”

 En relación con estas últimas afirmaciones que hace la STSJ de Madrid, podríamos estar de acuerdo con la afirmación de que el criterio de superficie puede relacionarse con la capacidad económica del sujeto pasivo de la tasa, pero no estamos tan seguros que siempre a mayor superficie mayor sean los residuos generados. 

Por otra parte y dado que en la sentencia comentada del TS de 4 de enero de 2013 el recurrente es una Asociación de Garajes, entendemos de interés hacer referencia aquí a una sentencia del TSJ de Galicia de 30 de septiembre de 1994, recurso n.º 8443/1992, en relación al debatido tema también de si los garajes que forman unidad registral con la vivienda, deben o no soportar también la tasa de basura, al margen de la vivienda, y que concluye que no es posible, al declarar: 

“... la aprobación de la Ordenanza Fiscal Municipal regulada sobre la recogida de basuras de dicha localidad, la causa dimanante de dicho hecho imponible constituye la prestación de un servicio municipal de limpieza y recogida de basuras originador de dicha exacción, y generadora de una relación tributaria entre el sujeto pasivo o contribuyente y la Administración con el objeto de subvenir el coste tanto directo como real de los servicios prestados, independientes de que haya sido o no utilizados por el contribuyente, por ello si en el caso presente se trata de una comunidad de propietarios los cuales satisfacen la correspondiente cuota tributaria de los titulares del inmueble y ostentando la titularidad de una plaza de garaje dentro de dicha Comunidad vecinal, al no figurar como sujeto pasivo u objeto de la Comunidad de garaje y además ser la vivienda la que satisface dicho servicio no puede ser objeto del correspondiente gravamen separado, por el hecho de constituir el local destinado a garaje y la vivienda unidad económica tal y como se refleja en los Estatutos, y se recoge en el art. 5, pfo. 1.º de la LPH y art. 396.2.º del CC  al no poder ser gravadas de una manera distinta al piso al estar vinculado dicho anexo como inseparable o vinculado a la vivienda salvo que por unanimidad de la Junta de Propietarios o por el título constitutivo de la propiedad horizontal señalan que tuvieran un uso distinto del titular de la vivienda o bien que se adecuara el local para una actividad comercial o en beneficio de terceras personas, entonces sí podríamos hablar de una comunidad de pisos diferente a la comunidad de garaje, conforme los arts. 3 y 4 de la LPH y que tuvieran su reflejo en la Ordenanza Municipal reguladora sobre las tasas a exigir caso de un parking público o establecimiento comercial y no cuando se trata de un anejo de la vivienda.”

 VI. Conclusión 

Conforme a la legislación y doctrina del TJUE, TC y TS referidas, nada impide que el Ayuntamiento opte con arreglo al principio de capacidad económica, por utilizar el valor catastral por sí solo o junto a cuota de generación de residuos, para fijar la cuota de la tasa de basuras, siempre que se respete el principio de equivalencia. Es decir, que el importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no exceda, en su conjunto (equilibrio global coste-rendimiento) no en cada liquidación del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate. 

Estamos de acuerdo con el Voto particular disidente más arriba citado del ATC 71/2008, cuando advierte que se ajustaría más al principio de capacidad económica, como criterio inspirador del sistema tributario, que todas las tasas se cuantificaran en función de la capacidad económica, a lo que añadimos nosotros, el parámetro de cuota de generación, pero no teórica o potencial, sino real, para responder al principio de quien contamina paga, y servir de incentivo a la minimización de residuos generados (sistema pay as you throw) aunque tal como señala la STJUE que citamos, de momento no es exigible. 

Animo a la FEMP a que apruebe también un Modelo de Ordenanza fiscal, estableciendo tasas de basuras, con parámetros y objetivos ambientales con sujeción a los principios de equivalencia, capacidad económica con arreglo al valor catastral, más cuota potencial de generación de residuos o estadística, como en Madrid, mas en el caso de viviendas proponemos que se introduzca, ante la dificultad de la cuota por generación real de residuos, el parámetro del número de habitantes por vivienda, porque la simple extensión superficial de una vivienda, no nos parece por sí sola ser indicativa siempre de producción de mayores residuos; principio de interdicción de la arbitrariedad en su imposición (con tales u otras bases objetivas que a ser posible sean disuasorias) y principio de buena regulación, esto es, que su texto se entienda fácilmente, tal como exigen los arts. 4 y ss. de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. 

Valoramos la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid como un gran paso en tal sentido, y recomendamos a todos los Ayuntamientos su lectura. Somos conscientes de las dificultades, o en palabras del TC, de que la elección de cualquier sistema de gestión de residuos (perdón, recursos reciclables) y magnitud o parámetro para el cálculo de la tasa, no está exenta de dificultad. Pero somos de los que pensamos que siempre hay otra forma más justa de hacer las cosas. Esperamos que pronto se pueda cobrar también por real residuo generado.

(Texto correspondiente al artículo doctrinal “Tasa de basuras y principio de capacidad económica. STS de 4 de enero de 2013” de José Q. Maraña Sánchez. Serrano  publicado en la revista de “El consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 4 de marzo de 2013).