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Procedimiento de subsanación de discrepancias en el catastro inmobiliario

La finalidad esencial de este procedimiento consiste en ofrecer un mecanismo alternativo para la corrección de los errores de derecho existentes en el Catastro (determinados errores en la superficie, antigüedad, estado de conservación, coeficientes correctores, tipología constructiva, etc.) que evite la necesidad de acudir a la vía de revisión de los artículos 218 y 219 de la LGT.

 

Por Beatriz MORENO SERRANO, Intervención-Tesorería, categoría superior, Doctora en Derecho para El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 7, Sección Cajón tributario, Julio 2020, pág. 45, Wolters Kluwer

 

I. Introducción


De acuerdo con el art. 1.1 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (en adelante, TRLCI), «El Catastro Inmobiliario es un registro administrativo dependiente del Ministerio de Hacienda en el que se describen los bienes inmuebles rústicos, urbanos y de características especiales».

El Catastro está al servicio del conjunto de las Administraciones públicas, fedatarios y ciudadanos, todo ello sin perjuicio de la competencia y funciones atribuidas al Registro de la Propiedad, único que tiene efectos de fe pública respecto de la titularidad y derechos reales sobre bienes inmuebles.

Recordemos que, de conformidad con el art. 3.3 del TRLCI, “Salvo prueba en contrario y sin perjuicio del Registro de la Propiedad, cuyos pronunciamientos jurídicos prevalecerán, los datos contenidos en el Catastro Inmobiliario se presumen ciertos”.

En consecuencia, presumiéndose ciertos los datos que constan en Catastro, es al interesado al que corresponde destruir esa presunción de certeza.

Los datos contenidos en el Catastro Inmobiliario se presumen ciertos

La utilización múltiple de la información catastral no desvirtúa la naturaleza tributaria de la institución, sino que la preserva al servir aquella como elemento de referencia para la gestión de diversas figuras tributarias de los tres niveles territoriales de la Hacienda pública. De especial interés resulta esta información para la gestión de dos impuestos municipales: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU).

Tal y como dispone el art. 11.2 del TRLCI, la incorporación de los bienes inmuebles en el Catastro Inmobiliario, así como de las alteraciones de sus características, se realizará mediante alguno de los siguientes procedimientos:

a) Declaraciones, comunicaciones y solicitudes.

b) Subsanación de discrepancias y rectificación.

c) Inspección catastral.d) Valoración.

 

II. Procedimiento de subsanación de discrepancias


La Circular de Catastro 05.03/2006, de 27 de abril, sobre tramitación del procedimiento de subsanación de discrepancias, indica que la finalidad esencial de este procedimiento consiste en ofrecer un mecanismo alternativo para la corrección de los errores de derecho existentes en el Catastro (determinados errores en la superficie, antigüedad, estado de conservación, coeficientes correctores, tipología constructiva, etc.) que evite la necesidad de acudir a la vía de revisión de los artículos 218 y 219 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria  (en adelante, LGT).

Debemos tener presente la aclaración que hace Catastro en la Circular mencionada:

«(…) las discrepancias con la realidad solo pueden producirse respecto de los datos o características propias de los bienes inmuebles (uso o destino, antigüedad, categoría o, incluso superficie, con las matizaciones hechas anteriormente, etc.) pero, en ningún caso, respecto de los datos generales contenidos en las ponencias de valores (parámetros urbanísticos, valores básicos, coeficientes, etc.) o en los cuadros de tipos evaluatorios. En consecuencia, los errores existentes en estos últimos datos no podrán ser objeto de subsanación o rectificación a través de este procedimiento.

Como fuentes de información pueden citarse, a título indicativo, las comprobaciones realizadas sobre el terreno, los datos y documentos aportados por otras Administraciones públicas o por los particulares, la comprobación y depuración de los propios datos existentes en los documentos catastrales, etc».

El procedimiento de subsanación de discrepancias se regula en el art. 18 del TRLCI.

El inicio del procedimiento de subsanación de discrepancias depende en exclusiva de la decisión interna de la Administración

Este procedimiento se inicia siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, ya sea por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, cuando la Administración tenga conocimiento, por cualquier medio, de la falta de concordancia entre la descripción catastral de los bienes inmuebles y la realidad inmobiliaria y su origen no se deba al incumplimiento de la obligación de declarar o comunicar a que se refieren los artículos 13 y 14 del TRLCI.

La iniciación del procedimiento se debe comunicar a los interesados, concediéndoles un plazo de 15 días para que formulen las alegaciones que estimen convenientes. No obstante, en aquellos supuestos en que no existan terceros afectados por el procedimiento, este puede iniciarse directamente con la notificación de la propuesta de resolución. En este caso, el expediente se debe poner de manifiesto para la presentación de alegaciones durante un plazo de 15 días. Si, transcurrido este plazo, los interesados no formulan alegaciones, la propuesta de resolución se convierte en definitiva y se procede al cierre y archivo del expediente.

Tal y como nos recuerda la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 8 de mayo de 2012, la omisión del trámite de audiencia priva al contribuyente de aportar documentación que podría tener incidencia directa en la resolución de Catastro.

Como bien indica el Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears, el inicio del procedimiento de subsanación de discrepancias depende en exclusiva de la decisión interna de la Administración.

En este sentido, advierte el Tribunal Económico-Administrativo Central que el acuerdo de la improcedencia del inicio del procedimiento de subsanación de discrepancias por parte de Catastro no es susceptible de impugnación, pues el art. 18 del TRLCI  no otorga acción ni facultad a los particulares para iniciarlo ni tampoco supone una segunda oportunidad impugnatoria, fuera de plazo, de los actos firmes.

Las modificaciones realizadas a través del procedimiento de subsanación de discrepancias tienen efectividad desde el día siguiente a la fecha en que se acuerden.

Debemos recordar que la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible  (LES), reforzó la colaboración que prestan al Catastro los notarios y registradores de la propiedad.

Con ocasión de la autorización de un hecho, acto o negocio en un documento público pueden subsanarse las discrepancias relativas a la configuración o superficie de la parcela, de conformidad con el procedimiento regulado en el art. 18.2 del TRLCI.

Las modificaciones realizadas a través del procedimiento de subsanación de discrepancias tienen efectividad desde el día siguiente a la fecha en que se acuerden

Asimismo, la Dirección General del Catastro podrá rectificar de oficio la información contenida en la base de datos catastral cuando la rectificación se derive de uno de los procedimientos de coordinación con el Registro de la Propiedad a los que se refiere el art. 10 de la Ley Hipotecaria, en los que se hayan utilizado otros medios distintos de la cartografía catastral para la descripción gráfica de las fincas (art. 18.3 del TRLCI).

Es muy importante distinguir el procedimiento de subsanación de discrepancias del de rectificación de errores.

La rectificación de los errores materiales o de hecho que se produzcan en los datos catastrales se realizará, en todo caso, de conformidad con lo dispuesto en el art. 220 de la LGT:

«El órgano u organismo que hubiera dictado el acto o la resolución de la reclamación rectificará en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado, los errores materiales, de hecho o aritméticos, siempre que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción».

Añade dicho precepto que «En particular, se rectificarán por este procedimiento los actos y las resoluciones de las reclamaciones económico-administrativas en los que se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente».

En cuanto a la delimitación del concepto de error material, de hecho o aritmético, ni el art. 220 de la LGT ni el art. 13 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la LGT, en materia de revisión en vía administrativa, definen qué debe entenderse por error material, de hecho o aritmético, debiendo acudir a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que sí ha acuñado un claro concepto de tal figura.

Solo habrá error material, de hecho o aritmético si el error es manifiesto, meridiano, patente, indiscutible e independiente de cualquier opinión, criterio, calificación o interpretación de las normas jurídicas, resultando el mismo del examen del propio expediente, debiendo negarse la existencia de este tipo de error siempre que su apreciación implique un juicio valorativo que exija una operación de calificación jurídica.

Tal y como afirma el Tribunal Supremo, para que sea posible esa rectificación de errores: «(...) es menester considerar que el error material o de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse prima facie por su sola contemplación (frente al carácter de calificación jurídica, seguida de una declaración basada en ella, que ostenta el error de derecho), por lo que, para poder aplicar el mecanismo procedimental de rectificación de errores materiales o de hecho, se requiere que concurran, en esencia, las siguientes circunstancias:

1) Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos;

2) Que el error se aprecie teniendo que cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierte;

3) Que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables;

4) Que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos;

5) Que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica);

6) Que no padezca la subsistencia del acto administrativo, es decir, que no genere la anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobres bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión; y

7) Que se aplique con un hondo criterio restrictivo».

En definitiva, el error material, de hecho o aritmético viene a contraponerse al error de derecho, de ahí la necesidad de que su apreciación pueda realizarse al margen de cualquier calificación o interpretación jurídica.

 

III. Gestión compartida del IBI


Como todos sabemos, el IBI es un impuesto de gestión compartida en el que la gestión catastral corresponde a la Dirección General del Catastro y la gestión tributaria a los ayuntamientos.

Tal y como indica la Subdirección General de Tributos Locales, «Las actividades en las que consiste la gestión catastral (…) no pueden considerarse como autónomas respecto de la gestión tributaria, sino que se trata de un impuesto con un sistema de gestión dual, en el que cada una de las dos gestiones corresponde a una Administración diferente, pero ambas están interrelacionadas y encaminadas a la gestión del impuesto».

El más torturante de los problemas que plantean los tributos locales se produce por la gestión compartida

Ilustrativa es la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 31 de octubre de 2012:

«(…) el más torturante de los problemas que plantean los tributos locales se produce por la gestión compartida, dual o brifronte de sus dos más importantes impuestos, el IBI y el IAE, en los cuales las respectivas gestiones catastral y censal son competencia de la Administración tributaria del Estado, incluidas las correspondientes inspecciones, así como el conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas por los llamados Tribunales de tal clase.

De ello se derivan complicaciones de todo tipo, alcanzado a las competencias jurisdiccionales, al régimen de ejecutividad y a la ejecución de las resoluciones administrativas y judiciales y se potencian al máximo por cuanto las impugnaciones de estos actos catastrales y censales tienen una duración mucho más dilatada (al tenerse que agotar la vía económico-administrativa previa y por los retrasos más acusados en los órganos jurisdiccionales colegiados que conocen de los recursos) que las relativas a las liquidaciones (no hay que acudir a los órganos económico-administrativos estatales y conocen los Juzgados unipersonales). Cuando cualquier lógica impondría que se resolvieran antes los litigios relativos a la valoración catastral o a la clasificación censal y después los que afectaren a las liquidaciones, el sistema legal conduce a la solución contraria. En términos coloquiales, cabría decir que va la carreta antes que los bueyes».

El art. 77.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), en relación con el IBI, dispone:

«La liquidación y recaudación, así como la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria de este impuesto, serán competencia exclusiva de los ayuntamientos y comprenderán las funciones de reconocimiento y denegación de exenciones y bonificaciones, realización de las liquidaciones conducentes a la determinación de las deudas tributarias, emisión de los documentos de cobro, resolución de los expedientes de devolución de ingresos indebidos, resolución de los recursos que se interpongan contra dichos actos y actuaciones para la asistencia e información al contribuyente referidas a las materias comprendidas en este apartado».

Por su parte, el apartado 5 de este mismo art. 77 señala:

«El impuesto se gestiona a partir de la información contenida en el padrón catastral y en los demás documentos expresivos de sus variaciones elaborados al efecto por la Dirección General del Catastro, (…)».

En esta misma línea, el art. 4 del TRLCI  dispone que «La formación y el mantenimiento del Catastro Inmobiliario, así como la difusión de la información catastral es de competencia exclusiva del Estado. Estas funciones, que comprenden, entre otras, la valoración, la inspección y la elaboración y gestión de la cartografía catastral, se ejercerán por la Dirección General del Catastro, (…)».

La determinación del valor catastral de los bienes inmuebles, que es la base imponible del IBI (art. 65 TRLRHL), es competencia de la Dirección General de Catastro mediante los procedimientos establecidos en el TRLCI.

En diversas ocasiones se ha pronunciado la Subdirección General de Tributos Locales en relación con los efectos de la asignación de un nuevo valor catastral a un inmueble:

«Con carácter general, la determinación y asignación de un nuevo valor catastral a un bien inmueble por aplicación de los procedimientos de valoración colectiva tiene efectos catastrales y en el IBI el día 1 de enero posterior a la notificación del mismo (artículo 29.5 TRLCI  y artículo 75.3 TRLRHL).

La determinación de un valor catastral con efectos retroactivos ocurre en los casos en que se producen hechos, actos o negocios jurídicos que tienen efectos catastrales y que como tales deben ser objeto de declaración, como puede ser la construcción de una nueva obra, el cambio de naturaleza del suelo, etc. En estos casos, bien porque son declarados por el obligado tributario, o bien porque son descubiertos por la inspección catastral, por parte de los órganos del Catastro se determina un nuevo valor catastral para el bien inmueble que tendrá efectos retroactivos desde el día siguiente a la fecha en que se produjo el hecho, acto o negocio. Este nuevo valor catastral tendrá efectos en el IBI en el devengo posterior a la efectividad catastral (artículo 20.2 TRLCI) y artículo 75.3 TRLRHL).

También se producen efectos retroactivos en los casos en los que el valor catastral se ha determinado incorrectamente, y se procede a determinar un nuevo valor catastral correcto en el marco de un procedimiento iniciado bien a instancia del interesado que recurre el valor catastral asignado a su bien inmueble o, bien de oficio por los órganos del Catastro Inmobiliario. En ambos casos, el nuevo valor catastral asignado al bien inmueble también tendrá efectos retroactivos.

En los casos en que el nuevo valor catastral determinado por la resolución del Catastro sea inferior al anterior valor catastral, procederá la devolución del exceso de cuota del IBI satisfecha».

Recordemos que, de acuerdo con el art. 66 c) de la LGT, prescribe a los cuatro años el derecho del contribuyente a solicitar las devoluciones de ingresos indebidos, plazo que comienza a contar desde el día siguiente a aquel en que se realizó el ingreso indebido (art. 67.1 LGT).

En materia de prescripción es muy importante tener presente que las actuaciones de subsanación de discrepancias realizadas por la Gerencia del Catastro y debidamente notificadas, interrumpen la prescripción del IBI, ya que se trata de una acción de la Administración tributaria realizada con conocimiento formal del obligado tributario, conducente al reconocimiento, regularización, comprobación, inspección, aseguramiento y liquidación de un elemento del impuesto (art. 68.1.a de la LGT ).

¿Qué ocurre en aquellos casos en que Catastro tramita un procedimiento de subsanación de discrepancias cuando en puridad debería tramitar un procedimiento de rectificación de errores?

En relación con este asunto traemos a colación una interesante sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de diciembre de 2011, enjuiciando un procedimiento que Catastro había tramitado como si fuera una subsanación de discrepancias, atribuyendo al nuevo valor catastral asignado al inmueble efectos desde el día siguiente al de su adopción.

Para el Tribunal Superior de Justicia de Madrid Catastro debería haber seguido el procedimiento de rectificación de errores y no el de subsanación de discrepancias, con las importantes diferencias entre uno y otro en cuanto a la efectividad de los nuevos valores catastrales.

Considera este Tribunal que Catastro no notificó a los interesados el inicio del procedimiento, ni les concedió un plazo de alegaciones de 15 días, asegurando que «no se hizo, básicamente, porque el procedimiento no era el de subsanación de discrepancias. Dicho procedimiento está pensado para el supuesto de que sea el propio Catastro quien se percate de una discrepancia entre la realidad física del inmueble y su realidad catastral, y comunique dicha discrepancia al interesado para que alegue lo que estime conveniente».

Así, declara el Tribunal Superior de Justicia de Madrid que, de no desarrollarse el procedimiento de subsanación de discrepancias, lo que existió fue un procedimiento de corrección de errores con efectos retroactivos:

«Si el procedimiento aplicable no es el regulado específicamente en la Ley del Catastro Inmobiliario de subsanación de discrepancias, nos hallamos sencillamente ante un Recurso de Reposición interpuesto por esta parte contra un error (…) que, desde luego, no debe padecer esta parte. Y en ese sentido debería de haber sido resuelto el Recurso en su día interpuesto: como una rectificación de un error cometido por la propia Administración actuante».

Al considerar el Tribunal Superior de Justicia de Madrid que lo que se debería haber tramitado era un procedimiento de rectificación de errores, retrotrae los efectos de los nuevos valores catastrales al momento en el que se produjo el error.

En el mismo sentido encontramos la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 19 de diciembre de 2011, que hace hincapié en que, en el caso que enjuicia, no existe ninguna discrepancia con la realidad sino que, por el contrario, la realidad inmobiliaria de la parcela en cuestión era y continúa siendo la misma. Por lo que, sin más, declara que el procedimiento que correspondió aplicar era el de corrección de errores del art. 220 LGT y retrotrae los efectos al momento en el que se produjo el error.

La resolución que se dicte tendrá efectividad desde el día siguiente a la fecha en que se acuerde

Para el Tribunal Superior de Justicia de Murcia la rectificación responde a un error material y no a una discrepancia con la realidad en cuanto a la valoración del bien. Por tanto, considera que no procede la incoación por el órgano de gestión del procedimiento de subsanación de errores, sino del procedimiento de «rectificación de errores» previsto en el art. 220 de la LGT:

«En consecuencia, la aplicación del procedimiento previsto en el art. 220 citado implica otorgar carácter retroactivo a la valoración correcta del inmueble objeto de este proceso. En concreto, deben retrotraerse los efectos del valor catastral rectificado al año 2002, esto es, al primero de los años en que resultó de aplicación el valor catastral respecto del que se ha constatado la comisión del error material, máxime si se tiene en cuenta que dicho ejercicio no se encontraba prescrito en el momento en el que se interpuso recurso de reposición para denunciar el error del que se derivó el procedimiento para la subsanación de discrepancias de oficio del que resultó la resolución recurrida y, sin que la aplicación por el órgano gestor del procedimiento previsto para un supuesto de hecho diferente pueda conducir a una conclusión contraria por estar acreditada la comisión de un error material subsanable en el plazo de prescripción».

En la misma línea encontramos la sentencia, también del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 23 de marzo de 2015, en la que considera que la rectificación que enjuicia responde a un error material y no a una discrepancia con la realidad en cuanto a la valoración del bien, por lo que considera que no procedía la incoación por el órgano de gestión del procedimiento de subsanación de errores regulado en el art. 18 del TRLCI , sino del procedimiento de «rectificación de errores» contemplado en el art. 220 LGT. En consecuencia, otorga carácter retroactivo a la valoración correcta del inmueble objeto del proceso.

En ocasiones, incluso a pesar de estar ante un claro supuesto de subsanación de discrepancias, los Tribunales también otorgan un efecto retroactivo a los nuevos valores catastrales, claramente en contra de lo dispuesto en el párrafo segundo del art 18.1 del TRLCI:

«La resolución que se dicte tendrá efectividad desde el día siguiente a la fecha en que se acuerde y se notificará a los interesados de conformidad con lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria».

La Administración local está vinculada por los valores catastrales fijados por el Catastro Ilustrativa es la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 31 de octubre de 2012, en relación con el IIVTNU en la que, a pesar de ver correcto que el procedimiento seguido fuera el de subsanación de discrepancias, da efectos retroactivos al nuevo valor catastral:

«Como la Gerencia del Catastro ha acudido al procedimiento de subsanación de discrepancias o falta de concordancia entre la descripción catastral de los bienes inmuebles y la realidad inmobiliaria, y ha apreciado error en la superficie asignada a las parcelas en solar y edificabilidad y en la valoración del suelo como residencial, procediendo a su corrección, no cabe, a efectos de las liquidaciones por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de naturaleza urbana, estar a los valores discrepantes con la realidad y, por ello, erróneos, y consiguientemente subsanados. Obviamente, siempre a estos efectos, ha de prevalecer la realidad inmobiliaria frente a la descripción catastral de los bienes inmuebles.

No estamos, aquí tampoco, ante ninguna nueva valoración producto de nuevas tasaciones o ponencias de valores, sino ante una mera subsanación, sin que quepa partir de una exégesis literal de preceptos legales para sostener una tesis que se estima contraria a derecho, cual es la de tomar como base imponible del impuesto que nos ocupa un valor catastral que el propio órgano competente para ello ha estimado erróneo y discrepante con la realidad, y, consecuentemente, ha subsanado. La remisión del artículo 107.2 a) del TRLRHL  ha de entenderse hecha al valor catastral determinado correctamente y no aquel en cuya fijación se ha incurrido en errores de hecho, posteriormente declarados y subsanados por el órgano idóneo para ello. Lo contrario resulta contrario a la justicia, que el artículo 1.1 de la Constitución propugna como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico y el artículo 3.1 LGT destaca como uno de los principios en que se basa el ordenamiento del sistema tributario, e igualmente vulnerador del principio de proporcionalidad en la aplicación de los tributos proclamado en el artículo 3.2 LGT. En todo caso, siempre habría de considerar que la corrección del valor catastral llevada a cabo por la Gerencia del Catastro constituye una de las "circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular y pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado", y, como tal, habría de producir la revocación de las liquidaciones por plusvalía impugnada, conforme al artículo 219.1 LGT ».

Entonces, ¿las Entidades Locales deben/pueden otorgar efectos retroactivos a los valores catastrales en contra de la decisión que ha tomado Catastro?

En sentencia de 29 de septiembre de 2015 el Juzgado de lo contencioso-administrativo núm. 1 de Tarragona recalca que la Administración local está absolutamente vinculada por los valores catastrales fijados por el Catastro, por lo que no puede alterarlos ni modificarlos unilateralmente. Advierte este Juzgado que es legalmente imposible atender una solicitud de otorgar efectos retroactivos a unos valores catastrales mientras por el mismo Catastro no se otorgue efecto retroactivo a la valoración efectuada. Y ello después de destacar que el art. 18 del TRLCI  se pronuncia expresamente sobre el momento de su eficacia. La eficacia de la modificación ha de producirse con efectos a futuros, no retroactivos, de conformidad con lo establecido en la norma aplicable.

En la misma línea encontramos la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo núm. 12 de Barcelona de 22 de mayo de 2017:

«Como se acredita a través del documento no 4 de la demanda, la recurrente solicitó la subsanación de discrepancias a la Gerencia Regional del Catastro, y esta Administración tramitó un procedimiento de subsanación de discrepancias, dictando resolución en la que acordó expresamente que la rectificación catastral tendría efectos desde el día siguiente a la fecha del acuerdo, y no por tanto retroactivos. Si la actora no estaba de acuerdo con esta resolución, por entender que debía haberse aplicado el artículo 220 LGT y reconocer efectos retroactivos a la rectificación, debió haber recurrido la resolución de la Gerencia Territorial del Catastro, estando el Ayuntamiento sin embargo vinculado por esta resolución. Así se desprende de la propia consulta vinculante que aporta la actora, según la cual: "procede la devolución del exceso de la cuota del IBI ingresada por el contribuyente correspondiente a los periodos impositivos devengados desde la fecha a la que se retrotraen los efectos en la resolución del Catastro".

En definitiva, mientras no se rectifique con carácter retroactivo el valor catastral por el órgano competente, que es la Gerencia Regional del Catastro, por ser un acto de gestión catastral, no puede decirse que la liquidación del IBI sea incorrecta, por lo que se estima conforme a Derecho la resolución recurrida».

Esta también es la postura defendida por la mayoría de órganos para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, regulados en el art. 137 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local para los «grandes municipios».

A título de ejemplo podemos hacer referencia al Tribunal Económico-Administrativo Municipal del Ayuntamiento de Madrid, que defiende que su actuación se basa en los datos suministrados por la Gerencia Regional del Catastro, sin que le sea posible alterar la eficacia y consecuencias de las modificaciones catastrales, al carecer de competencia material sobre ello.

Los motivos de impugnación del acuerdo catastral deben oponerse ante Catastro

De la misma manera, el Jurado Tributario del Ayuntamiento de Valencia defiende que los motivos de impugnación del acuerdo catastral deben oponerse ante la Gerencia Regional del Catastro y ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de Valencia (Administración del Estado), toda vez que a dicha Administración le corresponde la gestión catastral del impuesto y que el Ayuntamiento ha procedido con respeto a la legalidad.

En el polo opuesto a esta postura encontramos la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 10 de mayo de 2012, en relación con una subparcela que se valoró como edificable cuando tenía que haberlo sido como zona verde privada no edificable. El expediente seguido por Catastro fue el de subsanación de discrepancias. Para el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el error no era en sí una discrepancia, porque «discrepancia» se define como «desacuerdo en opiniones o en conductas», sino que se trataba más bien de un error material en el que ha incidido el Catastro. Por tanto, consideró improcedente declaración de eficacia irretroactiva que se declara en la resolución impugnada, pues en estos casos procede conceder eficacia ex tunc desde el momento en que se produjo el acto administrativo erróneo rectificado. Considera este Tribunal que lo anterior no implica que el órgano catastral haya de dar satisfacción económica al interesado, sino que el propio interesado podrá actuar frente al Ayuntamiento expedidor de los recibos de IBI a fin de que esta Corporación acredite y haga devolución de lo indebidamente ingresado desde el momento en que se incidió en el error, a cuyo fin el recurrente podrá instar al Ayuntamiento la devolución del exceso que le ha sido indebidamente exigido en los recibos correspondientes.

El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en sentencia de 23 de enero de 2012, considera que el contribuyente puede presentar recurso extraordinario de revisión contra una liquidación firme del IIVTNU presentando el acuerdo de la Gerencia Territorial de Catastro en el que se fija un nuevo valor catastral al inmueble en un procedimiento de subsanación de discrepancias:

«(…) aunque la resolución del Catastro le atribuye eficacia al nuevo valor a partir de la fecha del acuerdo, ello no implica, como pretende la parte apelante, que no tuviera virtualidad alguna en relación con la liquidación girada en el año 2005, pues no se trata de dilucidar el posible carácter retroactivo del nuevo valor catastral, sino de comprobar si del documento aportado se desprende la existencia de datos que evidencien el error de hecho padecido al girar la liquidación tributaria, (…)».

Nos encontramos, como ha quedado patente, ante un tema muy complejo no exento de polémica.

En relación con la materia que nos ocupa el Tribunal Supremo, mediante auto de 12 de junio de 2018, ha considerado que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«Discernir si, interpretando los artículos 221 a 224.1 LGT, en relación con el artículo 18 TRLCI, es procedente la devolución en concepto de ingresos indebidos del importe de liquidaciones giradas por IBI e IIVTNU firmes y consentidas, como consecuencia de una resolución del Catastro Inmobiliario, dictada en el seno de un procedimiento de subsanación de discrepancias y que no consta impugnada, otorgándola efectos retroactivos».

De forma similar, mediante auto de 12 de septiembre de 2019, el Tribunal Supremo ha considerado que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«Determinar si, en interpretación de los artículos 221 , 222 , 223 y 224.1 de la Ley General Tributaria , en relación con los artículos 4 y 18 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario y con los artículos 75 y 107.2 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, es procedente la devolución como indebidos de ingresos por el importe de unas liquidaciones giradas por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y por el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana firmes y consentidas como consecuencia de una resolución del Catastro Inmobiliario dictada en el seno de un procedimiento de subsanación de discrepancias y que no consta impugnada, otorgándole a esta, por tanto, pretendidos efectos retroactivos».

Si hablamos de gestión compartida del IBI no podemos dejar de hacer mención a la importante sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2019:

«(…) el sistema general que distribuye las competencias entre gestión catastral y gestión tributaria debe reinterpretarse y pulir su rigidez para que en sede de gestión tributaria y en su impugnación judicial quepa entrar a examinar la conformidad jurídica de dicho valor catastral, en su consideración de base imponible del gravamen, en relación con la situación jurídica novedosa que afecta al inmueble al que se refiere la valoración catastral y a esta misma, que no fue impugnada en su momento».

Otra sentencia muy importante en relación con la gestión compartida del IBI es la dictada por el Tribunal Supremo el pasado 18 de mayo:

«El principio de buena administración, implícito en la Constitución (artículos 9.3 y 103), proyectado en numerosos pronunciamientos jurisprudenciales, y positivizado, actualmente, en nuestro Derecho común (artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015), y en el Derecho de la Unión Europea (artículos 41 y 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión), impone a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, o aquellas que den lugar a resultados arbitrarios, sin que baste al respecto la mera observancia estricta de procedimientos y trámites.

Una Administración que "sirve con objetividad los intereses generales" —como nuestra Constitución proclama— y que debe atemperarse al indicado principio de buena administración no puede desconocer, amparándose en la estricta rigidez de la existencia de una dualidad procedimental entre gestión catastral y gestión tributaria, que una liquidación tributaria es, claramente, contraria a Derecho porque ha utilizado como base imponible un parámetro —un determinado valor catastral, en nuestro caso— que ha sido declarado contrario a Derecho por el órgano competente (en el seno de la "gestión catastral").

2.1. Si el contribuyente discute en sede de "gestión catastral" —en tiempo y forma— los valores asignados a los inmuebles de su propiedad y obtiene una decisión firme que anula tales valores, ordenando efectuar nueva valoración, el ayuntamiento que ha girado el Impuesto sobre Bienes Inmuebles conforme a los valores declarados nulos no puede aducir la existencia de una dualidad del procedimiento para mantener la vigencia de esas liquidaciones.

2.2. La Hacienda Local, por tanto y en un supuesto como el que nos ocupa, precisamente por la vigencia en nuestro sistema fiscal de aquella dualidad, debe atemperarse a la decisión que adopte el órgano competente de "gestión catastral" y, si ésta es anulatoria de la valoración que le permitió girar el tributo, debe dejar sin efecto las liquidaciones correspondientes sin esperar a que se produzca un expresa modificación del padrón, a salvo su derecho, en los términos que legalmente procedan, a emitir nuevas liquidaciones conforme a los valores que, finalmente, sean declarados ajustados a Derecho».

Sin duda alguna, la polémica está servida.

 

IV. Consideraciones finales


El procedimiento de subsanación de discrepancias pretende acomodar la realidad inmobiliaria a la registrada en Catastro.

Este procedimiento, junto al resto de los procedimientos previstos en el art. 11.2 del TRLCI, permite la actualización permanente del Catastro como instrumento al servicio de los particulares y de las distintas Administraciones públicas.

El procedimiento de subsanación de discrepancias está dirigido a corregir errores de la Base de Datos Catastral cuyo origen no resulte imputable al titular del inmueble, al no haberse producido por incumplimiento de sus deberes formales.

Tal y como indica la Circular de Catastro 05.03/2006 antes referida:

«(…) las actuaciones derivadas del procedimiento previsto en el artículo 18.1 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario constituyen actos nuevos, que producen sus efectos "hacia el futuro", respetando la situación jurídica existente con anterioridad, por lo que en ningún caso podrá atribuirse a los mismos efectos retroactivos».

Como bien afirma el Tribunal Supremo, «se ha llegado a manifestar que la gestión catastral y la gestión tributaria tienen vida propia, pero ello no puede llegar a obviar la gran incidencia que la determinación del valor catastral, propia de la gestión catastral, tiene sobre la exacción del IBI, en cuanto impuesto directo de carácter real, que grava de forma directa la capacidad económica de los sujetos pasivos, que se refleja en el valor de los bienes inmuebles. Al punto, que, en definitiva, la capacidad económica, en su dimensión constitucional, es el resultado individual de la determinación del valor del inmueble».

En diversas ocasiones el Tribunal Supremo ha recordado que el punto de conexión entre gestión catastral y gestión tributaria está en la determinación de la base imponible del impuesto, que viene constituida por el valor catastral; este valor es el resultado de la gestión catastral y el punto de partida para la gestión tributaria, de manera que esta última empieza donde termina la gestión catastral. La impugnación de la liquidación debe plantearse ante el Ayuntamiento, y esta impugnación de la liquidación, en principio, no es cauce adecuado para combatir el valor catastral, ya que el fijado por el Estado a través de la Dirección General del Catastro vincula al Ayuntamiento y el conocimiento de su impugnación está reservado a la vía económico-administrativa.

En relación con los distintos problemas que se plantean ante la dualidad de la gestión del IBI, catastral y tributaria, la Comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación local, en su informe de julio de 2017, aboga por la unificación de criterios, coordinación de efectos e intercambio efectivo de información, que contribuyan a potenciar la colaboración de ambas Administraciones.

La resolución que se dicte en el seno de un procedimiento de subsanación de discrepancias, debería tener efectividad desde el día siguiente a la fecha en que se acuerde y se notifica a los interesados o desde que deviene firme la propuesta de resolución, de conformidad con lo dispuesto en la LGT.

Precisamente, este último aspecto de la fecha de efectos ha generado, tal y como advierte el Defensor del Pueblo, «numerosas quejas de los ciudadanos, que relatan diversos errores que se contienen en actuaciones de la Dirección General del Catastro, a través de sus diferentes Gerencias Regionales o Territoriales. Destacan entre ellas las que ponen de manifiesto el perjuicio patrimonial que se les irroga a los titulares de las fincas que han sido inadecuadamente calificadas o valoradas en Catastro, bien por errores en las superficies, usos, tipologías, antigüedad, por atribución errónea de titularidad o por modificación de la numeración o morfología de la finca; errores en los que no interviene el ciudadano que sufre sus efectos. En el curso de un procedimiento de subsanación de discrepancias el Catastro reconoce dicho error y corrige la base de datos, incorporando los que se ajustan a la realidad inmobiliaria, pero le confiere efectividad a las resoluciones a partir del día siguiente de aquel en que se acuerdan estas».

Es por ello por lo que el Defensor del Pueblo ha instado en diversas ocasiones la modificación del tan citado art. 18 del TRLCI, para que dé cabida a la posibilidad de retrotraer la fecha de efectos de las alteraciones en los procedimientos que, con independencia de la calificación que realicen los interesados, se tramitan por el procedimiento de subsanación de discrepancias y cuando la responsabilidad del error sea atribuible exclusivamente a la actuación administrativa.

Tal y como ha advertido el Tribunal Supremo en diversas ocasiones, gestión catastral y gestión tributaria no siempre van de la mano y están perfectamente conectadas, colocando a los contribuyentes, en no pocas ocasiones, ante «insólitas situaciones de peregrinaje impugnatorio impropias de un sistema en el que la eficacia de la actuación de los poderes públicos y su sometimiento pleno a la Ley constituyen los parámetros esenciales que deben guiar su forma de conducirse

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Comentarios

  • Luisa Martinez dijo:

    Una cosa es la realidad y otra como actua el catastro.
    Hasta que no se les obligue a visistar los inmuebles, aunque sea pagando una tasa de desplazamiento, por lo menos en Aragon no se consigue nada