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Plazo de los recursos contra el silencio administrativo e inseguridad jurídica

26 MAYO. 2014

Plazo de los recursos contra el silencio administrativo e inseguridad jurídica

En aplicación de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional no resulta de aplicación el plazo de caducidad para la interposición del recurso contencioso-administrativo en los casos en que la Administración no ha dado respuesta a la petición efectuada por el administrado.

Cuando el interesado se encuentra con el frecuente silencio de la Administración resulta esencial que pueda conocer cuándo termina el plazo para poder reaccionar frente a ese silencio en la vía administrativa y contencioso-administrativa. El Tribunal Constitucional ha dictado una reciente sentencia sobre ello que, sin embargo, no ha eliminado la inseguridad jurídica en esta materia.

I. LA SITUACIÓN DEL PLAZO DE LOS RECURSOS CONTRA EL SILENCIO ADMINISTRATIVO HASTA LA STC DE 10 DE ABRIL DE 2014

La Sala Tercera del Tribunal Supremo se ha esforzado en buscar interpretaciones que permitan eludir la aplicación del plazo de seis meses establecido por el art. 46.1 LJCA para la impugnación de los actos presuntos. Esas interpretaciones han seguido las dos vías siguientes:

• — La equiparación de los actos presuntos a los expresos con notificación defectuosa (por todas, STS de 28 de enero de 2003). Se fundamenta en que, en los casos de silencio, puede entenderse como máximo que el particular conoce el texto íntegro del acto, pero no los demás extremos que deben constar en toda notificación, por lo que siendo entonces defectuosa, sólo surtiría efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente, concluyéndose que puede calificarse de razonable una interpretación que compute el plazo para recurrir contra una desestimación presunta como si se hubiera producido una notificación defectuosa.

• — Si la Administración no ha realizado la comunicación prevista en el art. 42.4 LRJPAC (las Administraciones Públicas, dentro de los diez días siguientes a la recepción de una solicitud, enviarán una comunicación a los interesados informándoles del plazo máximo establecido para la resolución y notificación de los procedimientos así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo) no comienza a correr el plazo de seis meses para interponer recurso contencioso-administrativo previsto en el art. 46.1 LJCA (por todas, SSTS de 23 de enero de 2004 y de 4 de abril de 2005).

En particular, la STS de 23 de enero de 2004, desestimó el recurso de casación en interés de la Ley 30/2003 interpuesto por el Letrado de la Diputación Provincial de Sevilla, el cual había solicitado que se declarase como doctrina legal que: «El plazo para interponer el recurso Contencioso-Administrativo frente a actos presuntos negativos, esto es, desestimatorios de la pretensión, es el establecido por el art. 46.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, es decir, el de seis meses a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto».

Por su parte, la doctrina del Tribunal Constitucional había supuesto la derogación práctica del plazo de seis meses del art. 46 LJCA en cuanto al silencio negativo. En efecto, el Tribunal Constitucional (a raíz de sus sentencias 188/2003, de 27 de octubre, y 220/2003, de 15 de diciembre) había establecido que un Juzgado o Tribunal de lo contencioso —a pesar de lo dispuesto en el art. 46.1 LJCA— no debería declarar extemporáneo un recurso interpuesto contra un acto presunto desestimatorio aunque hubiesen transcurrido más de seis meses desde el día en que el mismo se entendiese producido. Por eso y aun cuando el TC no hubiese formulado esa doctrina con carácter general sino vinculada a las circunstancias concurrentes en los respectivos recursos de amparo, todo apuntaba a que, en los supuestos de silencio administrativo, ya no sería necesario acudir en lo sucesivo a la revisión de oficio como último remedio cuando hubiesen transcurrido los plazos de impugnación, sino que los actos desestimatorios por silencio podrían ser impugnados en el futuro sin sujeción a plazo alguno de caducidad.

II. ¿HA APORTADO ALGO LA STC DE 10 DE ABRIL DE 2014?

En ese estado de la cuestión, el TC ha dictado su sentencia de 10 de abril de 2014, resolviendo la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2918/2005; su ratio decidendi se contiene en su FJ 5.º en los siguientes términos:

«Sentado lo anterior podemos valorar la incidencia de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en el entendimiento del inciso segundo del art. 46.1 LJCA (cuestionado en este proceso y, subsiguientemente, resolver la duda de constitucionalidad que nos plantea el órgano judicial.

Con la reforma de la Ley 30/1992 operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, recobró pleno vigor la regulación tradicional en nuestro Derecho según la cual el silencio negativo es una mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente (cfr. arts. 42 a 44 LPC según la redacción dada a los mismos por la Ley 4/1999 y, en particular, arts. 42.1, 43.1 y 43.4).

En suma, con arreglo a la nueva ordenación del silencio administrativo introducida por la Ley 4/1999 ya no tienen encaje en el concepto legal de "acto presunto" los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada, pues en tales supuestos el ordenamiento excluye expresamente la constitución ipso iure de un acto administrativo de contenido denegatorio.

Los arts. 42 a 44 LPC fueron modificados por la Ley 4/1999 teniendo a la vista el régimen legal de impugnación de los "actos presuntos" establecido en el art. 46.1 LJCA, precepto que no fue derogado ni modificado con ocasión o como consecuencia de dicha reforma. Por tanto, habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1 LJCA que regula el plazo de impugnación del "acto presunto" subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado «presunto» basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992, y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA.

Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1 CE.

Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo (SSTS 269/2004, de 23 de enero; 2024/2006, de 21 de marzo; 4384/2007, de 30 de mayo; 1600/2009, de 31 de marzo; y 1978/2013, de 17 de abril) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la LPC operada por la referida Ley 4/1999, cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio.»

Por tanto, desde un punto de vista sustantivo, la STC de 10 de abril de 2014 no hace sino ratificar lo ya establecido en la doctrina expuesta de los Tribunales Supremo y Constitucional, la impugnación jurisdiccional del silencio negativo no se encuentra sujeta al plazo de seis meses previsto en el art. 46.1 LJCA.

No obstante, la STC de 10 de abril de 2014 tiene la trascendencia que deriva de ser la primera ocasión en la que el TC se ha pronunciado sobre el tema con carácter general, en una cuestión de inconstitucionalidad y, por tanto, no vinculada a las circunstancias concretas de cada caso como había sucedido en las sentencias anteriores que habían sido dictadas en recursos de amparo.

Ahora bien, la pregunta que sin duda se hará el lector será la siguiente: ¿Por qué si la STC de 10 de abril de 2014 ha declarado inaplicable el plazo de seis meses del art. 46.1 LJCA no ha estimado la cuestión de inconstitucionalidad y ha anulado el precepto como, por lo demás, se propugna en el voto particular? Aunque la sentencia no se toma la molestia de explicarnos la causa de esa aparente contradicción, entendemos que ello ha sido debido a que la mayoría de magistrados del TC ha querido limitar la cuestión de inconstitucionalidad al silencio negativo —supuesto planteado en el caso que motivó la cuestión de inconstitucionalidad— y no pronunciarse sobre la aplicación o inaplicación del plazo de seis meses del art. 46.1 LJCA a los supuestos de silencio positivo al que vamos a referirnos seguidamente.

III. LAS CUESTIONES QUE PERMANECEN EN LA INCERTIDUMBRE DESPUÉS DE LA STC DE 10 DE ABRIL DE 2014

En primer lugar, hemos de referirnos al silencio positivo. El segundo inciso del art. 46.1 LJCA establece el plazo de impugnación de seis meses para todos aquellos supuestos en los que no hay acto expreso y ello sucede tanto en los casos de silencio negativo como positivo aunque, por el propio sentido estimatorio de esta última modalidad del silencio, en él quien recurrirá no será el solicitante sino los terceros interesados en que aquél no adquiera por silencio determinadas facultades o derechos. Como acabamos de indicar, la citada sentencia del TC nada dice expresamente sobre el plazo para recurrir el silencio positivo por lo cual subsiste la inseguridad de saber si a esos recursos sí podrá aplicárseles el plazo de seis meses del art. 46.1 LJCA o, por el contrario, no estarán tampoco sujetos a ese plazo de caducidad al igual que el silencio negativo.

En segundo lugar, también subsiste la duda de saber si seguirá siendo aplicable o no la doctrina del TS sobre los recursos manifiestamente extemporáneos. Según esa doctrina (por todas, STS de 31 de mayo de 2012, rec. 2296/2011), los defectos en las notificaciones (a los cuales pueden equipararse los supuestos de silencio) resultan aplicables únicamente en el tráfico administrativo ordinario pero no pueden amparar recursos que sean manifiestamente extemporáneos. Es decir, sabemos que, con arreglo a la STC de 10 de abril de 2014, un recurso contencioso-administrativo interpuesto p. ej. a los siete meses de haberse producido un acto presunto por silencio negativo no podrá declararse extemporáneo pero permanece la duda de saber si p. ej. esa impugnación se hubiese producido a los cuatro años podría, no obstante, aplicarse esa doctrina jurisprudencial sobre los recursos manifiestamente extemporáneos. Obviamente, conocer el plazo concreto que debe haber transcurrido para considerar que un recurso debe inadmitirse por manifiestamente extemporáneo constituye otra fuente de inseguridad jurídica que los Tribunales no han eliminado a día de hoy.

En tercer lugar, nos encontramos con los recursos contra el silencio en la vía administrativa. Hemos visto que —en virtud de la citada doctrina jurisprudencial— el silencio administrativo negativo puede ser impugnado sin sujeción al plazo de seis meses, pero ¿se aplica la misma regla a los recursos en la vía administrativa?, es decir, ¿un recurso de alzada o de reposición o una reclamación económico-administrativa deben interponerse en el plazo de tres meses/un mes desde que se produzcan los efectos del silencio administrativo (que es lo que dicen las Leyes reguladoras de esos recursos) o pueden interponerse sin sujeción a plazo de caducidad alguno (que, como hemos visto, es la doctrina jurisprudencial del TC y del TS establecida para los recursos en vía contencioso-administrativa)? Aunque no se nos alcanza ninguna razón por la cual no deba extenderse a los recursos administrativos contra el silencio negativo la doctrina jurisprudencial establecida para los recursos contencioso-administrativos contra él, lo cierto es que se trata de una cuestión que —salvo inadvertencia nuestra— no ha sido abordada directamente en la doctrina del TC después de la reforma de la Ley 30/1992 llevada a cabo por la Ley 4/1999, habiéndose negado algunos Juzgados y TSJ a efectuar esa equiparación entre el acceso a la vía jurisdiccional y el acceso a los recursos en la vía administrativa.

Por último, nos encontramos con el problema de las resoluciones expresas posteriores al silencio. Aun cuando el supuesto se encuentra previsto en el art. 36.4 LJCA de 1998, sin embargo, su defectuosa redacción unida a la ausencia de un pronunciamiento del TC al respecto (la STC 98/1988 se dictó respecto al antecedente de ese precepto en la LJCA de 1956) ha conducido en la práctica a inadmisiones injustificadas por no haberse recurrido resoluciones expresas tardías aunque se limitasen a confirmar el sentido del silencio administrativo.

IV. EN RESUMEN

La reciente sentencia del TC de 10 de abril de 2014 —cuyo ponente formuló a la vez voto particular, incumpliendo así el mandato establecido en el art. 206 LOPJ— no ha eliminado la inseguridad jurídica en cuanto al plazo para recurrir el silencio administrativo pudiendo establecerse, en nuestra opinión, las siguientes conclusiones:

•           1.ª Los recursos contencioso-administrativos contra las resoluciones adoptadas por silencio administrativo negativo —tanto los que se interpongan por los solicitantes como aquellos que lo sean por terceros interesados— no están sujetos al plazo de seis meses previsto en el art. 46.1 LJCA. Es lo único que confirma la STC de 10 de abril de 2014 y aquí la inseguridad jurídica deriva de la propia subsistencia del inciso segundo del art. 46.1 LJCA.

•           2.ª En cuanto a los recursos contencioso-administrativos interpuestos por terceros interesados contra las resoluciones adoptadas por silencio positivo, existe la duda de si a ellos se les aplicará la misma doctrina del silencio negativo o, por el contrario, se encontrarán sujetos al plazo de seis meses del art. 46.1 LJCA (.

•           3.ª Tanto para los recursos contencioso-administrativos contra el silencio negativo como para los relativos al positivo, subsiste la duda de si —aunque no estén sujetos al plazo de seis meses del art. 46.1 LJCA— no obstante, les seguirá siendo aplicable la doctrina jurisprudencial que rechaza los denominados recursos manifiestamente extemporáneos.

•           4.ª Aun cuando a los recursos contra el silencio en la vía administrativa (reposición, alzada, vía económico-administrativa) debería aplicárseles la misma solución que a los recursos contra el silencio en la vía contencioso-administrativa, lo cierto es que en la práctica no siempre se está entendiendo así por los Juzgados y Tribunales.

•           5.ª Por último, si después de haberse recurrido el silencio se dictase una resolución expresa tardía, la solución menos problemática será la de ampliar el recurso a esta última incluso aunque hubiese sido meramente confirmatoria del acto presunto.

José Ramón RODRÍGUEZ CARBAJO

Abogado del Estado ante el Tribunal Supremo

Diario La Ley, Nº 8316, Sección Columna, 22 de Mayo de 2014, Editorial LA LEY

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