Oportunidades y retos de la e-Administración local en España: la importancia de la Sede Electrónica
El trabajo doctrinal que publicamos destaca el hecho de que la inversión en Administración Electrónica supone una inversión en futuro, se optimizan recursos, se realiza una gestión pública eficiente y se mejora la relación bidireccional con el ciudadano. La creación de las Sedes, y la posibilidad de prestar servicios a través de ellas, representa un avance en la gestión pública tanto para ciudadanos como para la propia Administración. Nuestro posicionamiento en el escenario internacional depende, en buena medida, del desarrollo tecnológico que demos a nuestras instituciones, siendo preocupante el escaso grado de desarrollo de la Administración Electrónica en el ámbito local.
I. Introducción
«No hace falta un gobierno perfecto; se necesita uno que sea práctico». Desde finales del Siglo XX, la inmediatez de las transformaciones tecnológicas está generando adaptaciones y cambios profundos en las organizaciones y en los ciudadanos, que les permiten desarrollarse en nuevos entornos competitivos y añaden valor a sus actuaciones. Las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (en adelante TIC), configuran el mecanismo idóneo para la transformación de los modelos de producción y de relación de los actores políticos, económicos y sociales, incluyéndolos, a todos ellos, en las nuevas sinergias del escenario internacional.
Aprovechando el modelo español de descentralización autonómica y local y las grandes ventajas que ofrece la «Sociedad Tecnológica», la Administración Pública ha ido modernizándose y aproximándose más al ciudadano, cumpliendo así con los principios dispuestos en el art. 103.1 de la Constitución Española de 1978. Las TIC e Internet —lejos de ser una amenaza— han supuesto la oportunidad idónea para que las Administraciones Públicas se abran al mundo, flexibilicen sus procedimientos y faciliten la comunicación y la interacción con el ciudadano. Se trata, de este modo, de avanzar en un modelo de prestación de servicio público abierto, accesible, transparente, simplificado, seguro y participativo. Es lo que se conoce como e-Administración o Administración Electrónica.
En este sentido, la e-Administración ofrece la posibilidad de que las Entidades Locales se refuercen y consigan posicionarse como la Administración más capaz y mejor preparada para conocer y dar respuesta a las necesidades y demandas especializadas de los ciudadanos y para asumir la complejidad de sus situaciones personales con proyección administrativa.
El máximo exponente de apertura, transparencia e influjo de la e-Administración, lo constituye la denominada Sede Electrónica, que derriba la barrera física y temporal del ciudadano con las instituciones públicas. Por ello, se incidirá, especialmente, en la regulación jurídica de esta aplicación y en los retos y desafíos que se pronostican con su implantación en el ámbito local.
II. La e-administración local en España: Qué es, Cómo ha evolucionado y Cuál es su situación actual
1. Delimitación conceptual de la e-Administración
1.1. La separación de la e-Administración respecto del e-Gobierno
Administración y Gobierno resultan ser dos caras de una misma moneda, separables entre sí pero implicadas mutuamente en la consecución de una misma finalidad: generar una respuesta unificada a las demandas ciudadanas. Así, el Gobierno tiene asignadas una serie de atribuciones constitucionales y normativas, entre las que cabe destacar la dirección de la Administración civil y el ejercicio de la función ejecutiva. La Administración Pública, por su parte, juega un papel fundamental como organizador y brazo ejecutor de la actuación gubernamental. Por ello, resulta difícil imaginar cómo el Gobierno puede desempeñar todas sus funciones sin la colaboración de la maquinara administrativa, la cual le proporciona información diaria y actualizada para planificar sus estrategias, le nutre de apoyo técnico y especializado para cumplir sus objetivos y le facilita los medios necesarios para alcanzar sus fines.
Teniendo en cuenta la circunscripción normativa de dichas funciones y el contenido básico de las mismas, resulta conveniente señalar que, el Gobierno y, por ende, la Administración Pública, están asumiendo cada vez más actuaciones y deben responder, de la misma forma, a un mayor número de necesidades de los usuarios. Ello provoca una sobrecarga en el modelo tradicional de prestación de servicios y se traduce en una inevitable transformación estructural y en un cambio sustantivo en el ritmo de trabajo de las organizaciones públicas. Los ciudadanos exigen que se cumplan, más y mejor, las funciones ejecutivas y administrativas con arreglo a la legalidad vigente, pero también con un grado superior de eficacia, cercanía y responsabilidad. Tal y como expresa —de forma muy acertada— el profesor Nieto García, se tiende hacia una postura de equilibrio en la satisfacción de las demandas ciudadanas y en el propio proceder de las instituciones para, con ello, obtener «el máximo de eficacia dentro de la legalidad o, si se quiere, la eficacia como objetivo y la legalidad como límite».
Sea como fuere, el hecho innegable es que las Tecnologías de la Información y de la Comunicación y el ciberespacio han impregnado todos los ámbitos de actuación pública y han provocado cambios profundos, necesarios e irreversibles en lo que podemos calificar como Gobierno y Administración tradicionales, posibilitando una amplia cobertura de las funciones (usuales y emergentes) que ambos tienen asignadas. Por eso, ahora es más correcto hablar de e-Administración (o Administración Electrónica) y de e-Gobierno (o Gobierno Electrónico), pues son definiciones que reflejan mejor la realidad en la que nos encontramos. De este modo se trata de ir sustituyendo los clásicos modelos presenciales de atención al ciudadano por ventanillas telemáticas de información e interacción con los usuarios.
La complicación surge a la hora de delimitar uno y otro concepto, esto es, a la hora de establecer las diferencias entre el e-Gobierno y la e-Administración. Por desarrollar más esta idea, e-Gobierno equivale, en su uso cotidiano, a lo que conocemos como e-Administración, de tal modo que, aunque existen claras diferencias entre ellos, ambos términos se utilizan comúnmente para designar lo mismo.
Incidiendo más en la precisión terminológica del e-Gobierno, es necesario tener en cuenta su triple composición: la anteriormente citada e-Administración (o Administración Electrónica), la e-Democracia (o Democracia Electrónica) y la e-Gobernanza (o Gobernanza Electrónica). Vamos a proceder a desglosar el significado de cada una de las tres partes:
• — La e-Administración se puede considerar como el segmento funcional del e-Gobierno. Responde a la necesidad de dinamizar la información, la gestión y los procedimientos en las Administraciones Públicas, adoptando para ello las TIC y el uso de Internet, y consiguiendo, a nivel interno, simplificar los procedimientos y, a nivel externo, mejorar los servicios que presta al ciudadano.
• — La e-Democracia es el segmento participativo del e-Gobierno. Responde a la necesidad de desarrollar mecanismos tecnológicos que proporcionen un óptimo acceso a la información en la Administración, que canalicen las consultas ciudadanas y que promuevan la extensión de los procesos democráticos a toda la sociedad.
• — La e-Gobernanza: supone el segmento relacional del e-Gobierno. Responde a la necesidad de aplicación perfeccionada de las TIC en la Administración, fomentando la interacción de los ciudadanos con los responsables políticos y su participación activa en la implementación de las políticas. A su vez, ayuda a cumplir con los objetivos de transparencia administrativa, responsabilidad, eficacia y coherencia en la acción pública.
A simple vista, resulta obvio señalar que e-Gobierno y e-Administración son conceptos diferentes pero, a la vez, estrechamente relacionados entre sí, hasta tal punto que la Administración Electrónica es la fase de inicio y el pilar fundamental sobre el que se asienta el Gobierno Electrónico y, además, otorga carta de naturaleza y perfección a la Democracia y a la Gobernanza Electrónicas.
1.2. El concepto de e-Administración
Aplicando una perspectiva omnicomprensiva de lo que, comúnmente se entiende por e-Administración y a la luz del consenso supranacional, tal y como señala la Comisión Europea, la Administración Electrónica se define de la siguiente forma: «el uso de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación en las Administraciones Públicas combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas».
El contenido literal de la definición nos invita a pensar que la e-Administración va más allá de una «política de parches» o de lo que se puede considerar una como una adaptación a remolque de las organizaciones —tendencia que, por otro lado, hasta hace relativamente poco, era lo habitual—. Hablar de Administración Electrónica es hablar de reforma y modernización integral de la Administración Pública. Es decir, no solo se trata de introducir medios telemáticos, de informar, de mejorar los servicios o de resolver eficazmente los expedientes dentro de las entidades públicas, sino que, por encima de todo, supone un cambio de cultura organizativa, una nueva gestión de lo público y una oportunidad única para acercar las instituciones a los ciudadanos.
El ámbito local es un escenario idóneo en el que pueden confluir todas las expectativas anteriormente enumeradas y en el que las TIC pueden tener una impronta mayor, dando sentido a lo dispuesto en el art. 25.1 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de Bases de Régimen Local. El citado artículo establece una presunción de competencia general a favor de las Entidades Locales, así como el derecho de las mismas a la espontaneidad para descubrir nuevas tareas públicas o satisfacer emergentes inquietudes ciudadanas, ya que pueden prestar «cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal». Por otra parte, el art. 70 bis.3 de la misma Ley señala que las Entidades Locales deben «impulsar la utilización interactiva de las Tecnologías de la Información y la Comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas». De ahí la importancia que adquiere la Administración Electrónica en los municipios.
1.3. El Front Office y el Back Office de la e-Administración
Como hemos apuntado con anterioridad, la labor que desarrolla la e-Administración se manifiesta a dos niveles: a nivel externo —mejorando su relación con los ciudadanos—, y a nivel interno —agilizando los procedimientos y llevando a cabo una gestión eficaz—. Estos dos niveles se conforman, en realidad, dentro de sendas estructuras de operatividad, denominadas Front Office y Back Office.
• — Por una parte, el Front Office: es la cara visible de la organización, su «escaparate», aquello que el ciudadano puede observar de la Administración Pública. Constituye el diseño que permite a la organización relacionarse con la sociedad. Y si, hasta hace relativamente poco, relacionábamos el Front Office con las Oficinas de Atención al Ciudadano, ahora son las Sedes Electrónicas de las organizaciones públicas las que, sin lugar a dudas, ocupan esa posición.
• — Por otra parte, el Back Office: es la cara no visible de la organización, la «trastienda», allí donde se desarrollan los procesos internos, la planificación y las tareas propias de funcionamiento de la Administración Pública. Nadie que no forme parte de ella puede acceder a su contenido y no hay un contacto directo de esta estructura con el ciudadano.
Si bien ambas distribuciones son esenciales en la configuración de la Administración Electrónica, los resultados más significativos se han experimentado dentro del Front Office, por la implementación y el desarrollo de las Sedes Electrónicas de las Administraciones Públicas. Estas Sedes —que serán analizadas con posterioridad—, han generalizado la imagen institucional de las organizaciones y han acercado los servicios públicos al ciudadano, hasta tal punto que estos últimos pueden acceder, en cualquier momento y lugar, entre otros, a la información administrativa, a los procedimientos o al estado tramitación de sus expedientes.
2. Evolución de la e-Administración
2.1. El comienzo del cambio tecnológico en el contexto europeo
Como ocurre en la mayoría de las ocasiones, el progreso económico, tecnológico y social se inicia, primeramente, en los Estados Unidos y poco a poco son las instituciones comunitarias las que, con posterioridad, pautan los mecanismos a seguir y posibilitan su desarrollo en cada Estado miembro. En este sentido, la Administración Electrónica no es una excepción. El camino hacia lo que hoy conocemos como e-Administración no ha estado exento de dificultades y ha precisado —y precisa—, la colaboración técnica y profesional de muchos agentes que se mueven dentro de este ámbito. Y más importante aún ha sido, dentro del caso que nos ocupa, determinar el régimen jurídico aplicable para esta nueva Administración, lo cual ha precisado de una gran labor legislativa.
No es tarea sencilla legislar y otorgar una seguridad jurídica plena a todos los aspectos relacionados con la Administración Electrónica. De hecho, ésta es una labor que no puede terminarse nunca, por el propio contenido de la materia. La e-Administración lleva al decisor público a un ejercicio de constante actualización y de permanente contacto con el cambiante y veloz mundo de las Nuevas Tecnologías. Además, son infinitas las materias que entroncan, en mayor o menor medida, con la e-Administración, por lo que tal hecho dificulta su acotación normativa.
En un primer momento, el engranaje de la Administración Electrónica no existía como tal pero sí las pequeñas piezas que, posteriormente, habilitarían su funcionamiento. La Unión Europea fue legislando en aquellos sectores relacionados con la e-Administración, de tal manera que fue aprobando varias directivas comunitarias. Pero será la Comunicación 2003/567 de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 26 de septiembre, sobre el papel de la Administración electrónica en el futuro de Europa, la que constituya el punto de inflexión necesario para introducir, con más contundencia y autoridad, la e-Administración en los Estados miembros. Esta Comunicación supuso dos grandes aportaciones: a) Se hacía una mención expresa a la importancia de las TIC en la configuración del modelo social y económico de Europa, b) Se instaba a la utilización de las aplicaciones tecnológicas para lograr una mejora en los servicios públicos comunitarios. Finalmente, es la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva Bolkenstein), la que abre un nuevo ciclo en este avance hacia la plena implantación de la Administración Electrónica, al establecer medidas específicas destinadas a la simplificación administrativa y a la tramitación telemática.
Al igual que destaca la labor legislativa que se ha llevado a cabo, es necesario señalar que desde las instancias comunitarias —sobre todo, desde la Comisión Europea—, se están aprobando, de forma periódica, planes y programas de actuación. El principal objetivo de los mismos no es otro que mejorar la competitividad de la Unión, financiar las actividades de investigación, desarrollo tecnológico e innovación, a la vez que impulsar instrumentos e intercambiar buenas prácticas en materia de e-Administración. En la actualidad, las iniciativas en vigor que gozan de mayor apoyo financiero y de más repercusión social son, entre otras, las siguientes: la Agenda Digital Europea; el Séptimo Programa Marco; la Estrategia i2020; y el Programa para la Competitividad y la Innovación.
Como apunte de actualidad, cabe subrayar que la Comisión acaba de implantar —a través de la Comunicación 2010/743 de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 15 de diciembre—, el Plan de Acción Europeo sobre Administración Electrónica 2011-2015 titulado: «El aprovechamiento de las TIC para promover un gobierno inteligente, sostenible e innovadora». El mismo abarca varias líneas de actuación y supone el impulso definitivo de la e-Administración en Europa.
2.2. La normativa nacional como marco de referencia
La primera habilitación normativa conducente a la e-Administración podemos situarla en el año 1992, con la aprobación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En su art. 45, hace un llamamiento expreso para que la Administración Pública incorpore e impulse las técnicas y los medios electrónicos, informáticos y telemáticos para el desarrollo de su actividad y en el ejercicio de sus competencias, teniendo en cuenta, eso sí, las limitaciones normativas que se establezcan. No hay que perder de vista este precepto porque, aunque su contenido parezca parco y general, va a ser éste la semilla de la que germine la Administración Electrónica que hoy conocemos.
Con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de 1992, se han ido aprobando otras leyes que, al igual que pasara en el marco europeo, han incidido —de manera sectorial— en el desarrollo de la Administración Electrónica española, si bien no han terminado de consolidarla como tal. Era necesario dar un impulso definitivo a las TIC en la Administración Pública reconociendo, no ya la posibilidad, sino el derecho que todos los ciudadanos deben tener para poder relacionarse con las organizaciones públicas a través de medios electrónicos. Ello implicaba que la Administración se dotase, no solo de las aplicaciones telemáticas necesarias, sino también —y sobre todo—, del soporte jurídico que garantizase los derechos y las obligaciones tanto de la e-Administración como de los propios ciudadanos.
El hito normativo llegará —precisamente—, en 2007, año en el que se aprueba la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Público (en adelante, LAE) y continuará en 2009, cuando se apruebe el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. Tanto la Ley como el Real Decreto mencionado, abandonan la posibilidad normativa de las instituciones públicas de poder ser Administración Electrónica, para imponer la obligación jurídica de deber serlo. Relacionado con todo ello y para cerrar el elenco normativo estatal —actualmente en vigor—, habría que incluir la aprobación, en el año 2010, de los Esquemas Nacionales de Seguridad y de Interoperabilidad.
En lo que se refiere a planes de actuación que se han ido implementando en materia de e-Administración en España, cabe destacar la Estrategia 2011-2015 del Plan Avanza2, aprobado el 16 de julio de 2010 en Consejo de Ministros. La citada Estrategia supone la continuación —como segunda fase—, del primer Plan Avanza de 2005. Incorpora las actuaciones que ya estaban ejecutándose del anterior plan y actualiza los objetivos iniciales para adecuarlos a los nuevos retos de la Sociedad en red. La Estrategia ha sido diseñada para promover procesos innovadores de TIC en las Administraciones Públicas, para mejorar la capacidad y la extensión de las redes de telecomunicaciones y para fortalecer el sector de contenidos y servicios públicos digitales, especialmente en lo que se refiere a las Entidades Locales.
3. Situación actual de la e-Administración
3.1. Algunas cifras ejemplificativas
Cada vez están siendo más prolijos los informes y estudios que se publican —a todos los niveles territoriales— para medir y comparar el grado de implantación y desarrollo de las aplicaciones tecnológicas en las Administraciones Públicas. La finalidad no es otra que aprender de los errores que se cometen y de las deficiencias que se detectan, para mejorar la prestación de servicios públicos online y conocer las experiencias que se están llevando a cabo en otras Administraciones y que consiguen resultados óptimos en e-Administración.
A nivel internacional, el United Nation Department of Economic and Social Affairs ha creado el indicador e-Governmet Development Index (EDGI), que mide el desarrollo del e-Gobierno en países de todo el mundo. Los últimos resultados que se han obtenido son los correspondientes a 2012 y muestran una media global del indicador situada en un valor de 0,4882 puntos. En esta misma medición, Europa consiguió ser el continente con el mejor promedio estadístico, obteniendo una puntuación final de 0,7188. Por su parte, España se posicionó vigésimo tercera en el ranking internacional de desarrollo —cuando dos años antes ocupaba el noveno puesto—, obteniendo un valor final de 0,7770.
A nivel europeo, el Directorate General for Information Society and Media of European Comission ha elaborado el indicador e-Service Sophistication Ranking, el cual mide el grado de disponibilidad de los e-Servicios en los Estados de Europa. Las cifras arrojan un resultado positivo para España, situándola en novena posición (95%) y por encima de la media comunitaria, establecida ésta en el 84%.
En el ámbito estatal, los resultados que podemos encontrar son muy diversos, dependiendo de la Comunidad Autónoma objeto de análisis o del municipio que escojamos donde se implante la e-Administración. En los dos últimos años es destacable: a) La gran reducción del esfuerzo inversor en TIC que han llevado a cabo las Administraciones Públicas (sea cual sea su ámbito territorial), y b) La interrupción de la trayectoria convergente respecto de la seguida en Europa.
Desde una perspectiva autonómica, los resultados obtenidos en el ranking de disponibilidad media de los e-Servicios, muestra una media regional del 80% de disponibilidad. Por encima de este valor están situadas tan solo 9 Comunidades Autónomas. Asturias y Madrid son las autonomías que mejor resultado obtienen —con un porcentaje del 99% y del 98% respectivamente de disponibilidad— y Melilla es la que cierra la lista —con un grado de disponibilidad media del 50%—. Ello nos induce a pensar que todavía queda mucho por hacer.
A nivel Local, no son tantos los informes que se elaboran para determinar el grado de implantación de la e-Administración en los municipios españoles. Un reciente estudio de percepción que ha elaborado la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, incorpora unos resultados muy significativos respecto de la tasa de penetración de la e-Administración por tamaño de municipio. Así, mientras que en municipios inferiores a los 2.000 habitantes, menos del 30% de los ciudadanos son usuarios de la Administración Electrónica, en municipios superiores a los 400.000 habitantes, son usuarios de la misma en torno al 60% de ellos. Además, en los municipios menos densos, el uso que se hace de la e-Administración es indirecto, es decir, a través de un tercer agente que, en muchas ocasiones, resulta ser un empleado público. Ocurre todo lo contrario en los grandes municipios.
La tabla que se muestra a continuación arroja resultados bastante llamativos, más aún si tenemos en cuenta que la cifra de municipios españoles con población inferior a 1.000 habitantes representa el 60% respecto del total. En todas las variables escogidas del informe, los pequeños municipios resultan siempre los más perjudicados. Como era de esperar, el presupuesto que las grandes organizaciones dedican a TIC es mayor en municipios con gran población que en aquellos que tienen menos pero, sin embargo, el rendimiento que se obtiene con esa inversión económica es más elevado en los pequeños municipios. Llama la atención en hecho de que muy pocas poblaciones cuenten con un Plan Director en materia de TIC, el grado tan elevado de externalización de los servicios telemáticos o la dificultad de interoperabilidad entre todas las Administraciones Públicas. Las cifras son mucho más llamativas si comparamos el grado de disponibilidad de los e-Servicios, pues los grandes municipios tienen habilitados más y mejores servicios telemáticos que aquellos habilitados en los pequeños municipios.
3.2. Una apuesta decidida por la e-Administración
Llegados a este punto, debemos hacer hincapié en la importancia que tiene una nueva gestión pública y una modernización administrativa basada en las TIC, y cómo el Estado, las Comunidades Autónomas y, sobre todo, las Entidades Locales españolas, deben reforzar su inversión tecnológica y deben adaptarse, lo antes posible, a los nuevos requerimientos técnicos, jurídicos y sociales, planificando a largo plazo para facilitar la integridad, la inalterabilidad, la autenticación, la confidencialidad, la conservación y la interoperabilidad de sus soluciones tecnológicas.
La realidad —en este sentido—, es muy esclarecedora y nos muestra ciertos inconvenientes a la hora de desarrollar, hasta sus últimas consecuencias, la e-Administración. Algunos de estos inconvenientes que resultan interesantes destacar son: la permanente brecha digital, el elevado coste de inversión que supone en TIC, las barreras territoriales y competenciales que impiden implementar unos e-Servicios iguales para todos los ciudadanos o la falta de seguridad en las aplicaciones telemáticas, entre otros.
Sin embargo, estos problemas se van solucionando poco a poco y son cada vez más los beneficios que se obtienen de la Administración Electrónica. La misma ha supuesto un cambio total y absoluto en la forma de relacionarse los ciudadanos con las Administraciones Públicas y en la forma en que éstas prestan sus servicios.
Entre las muchas ventajas que se derivan de la aplicación de la e-Administración, podemos señalar las siguientes:
• — Sin debilitar la exigencia de legalidad, se consigue la denominada «cuádruple e» : Economía, es decir, la reducción de los costes; Eficacia, acercando los servicios a los ciudadanos de forma rápida, flexible y abierta; Eficiencia, minimizando los recursos que necesitan las organizaciones para cumplir con sus objetivos; y Ética, asentando el sistema de valores de los empleados públicos.
• — La responsabilidad efectiva de la Administración Pública: instrumentando los mecanismos que faciliten su relación con el ciudadano, que la haga más accesible y que promueva la participación ciudadana en la gestión pública. Por ello, no basta con mejorar los sistemas de información y atención al usuario sino que, además, debe haber una comunicación bidireccional con el mismo por parte de la Administración.
• — La facilidad para que los ciudadanos realicen sus gestiones con las Administraciones Públicas, pues la e-Administración está disponible siempre, a todas horas, cualquier día y en cualquier lugar.
• — La agilización en la tramitación de los expedientes administrativos, permitiendo realizar el intercambio documental de forma instantánea y la gestión posterior lo más rápido posible.
• — La flexibilidad de las estructuras administrativas, con la finalidad de mejorar sus tareas, lograr más autonomía de funcionamiento, dar más cobertura a nuevas funciones que pueda ir asumiendo, mejorar su operatividad y agilidad y conseguir adaptarse con rapidez a los cambios que puedan darse en el entorno.
• — La apertura constante a las experiencias e innovaciones que se estén produciendo en otras organizaciones, de manera que la Administración Pública aproveche su potencialidad, coopere con otros entes para mejorar su funcionamiento y promueva los intercambios seguros de información.
III. La Sede electrónica en las entidades locales españolas a la luz de la vigente normativa estatal de referencia
Después de haber analizado lo que se entiende por e-Administración o Administración Electrónica, y una vez delimitada su estructura funcional, el llamado Front Office encuentra todo su sentido y relevancia en la Sede Electrónica. La Sede es el punto de encuentro inmediato del ciudadano con la Administración Pública o, lo que es lo mismo, su puerta de acceso directo a los e-Servicios.
Resulta conveniente señalar —aunque resulte reiterativo—, la normativa que, con carácter básico, regula el régimen jurídico de la Sede Electrónica. Por una parte, está la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante, LAE) que, en el Capítulo I del Título II —arts. 10, 11 y 12—, legisla, por primera vez y de manera integral, qué se entiende por Sede Electrónica, cuál debe ser su contenido esencial y qué características propias posee. Por otra parte, el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (posteriormente, RDLAE) establece, en el Título II —arts. 3 a 9—, más concreción normativa en torno a esta figura jurídica.
A su vez, en el año 2010 se han aprobado dos leyes más que inciden en aspectos tales como la identificación, seguridad, accesibilidad y usabilidad de las Sedes Electrónicas: el Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica y el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.
Como primera aproximación al ámbito de estudio, se puede apuntar el hecho que el legislador ha pretendido llevar a cabo una regulación de esta figura jurídica que fuera compatible con el modelo de descentralización territorial de España y, a su vez, compatible con la complejidad de fines y de servicios que asumen las distintas Administraciones Públicas. Esta pretensión se torna no exenta de dificultad —resultando más teórica que real— y, más aún, si cabe, para su desarrollo por parte de las Entidades Locales —una vez vistos anteriormente algunos de los problemas con los que tienen que convivir en el día a día—.
1. Del concepto
Tal y como se regula en el art. 10.1 de la LAE, la Sede Electrónica se define como «aquella dirección electrónica disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias».
Desglosando por partes la definición anterior, podemos señalar lo siguiente:
• — «aquella dirección electrónica (…)»: se entiende por dirección electrónica, la forma de ubicar, inequívocamente, a cada organización en un servidor de Internet. Sin entrar en demasiadas precisiones técnicas, la dirección electrónica estaría compuesta por un navegador, un dominio, un directorio y varios archivos.
• — «(…) disponible para los ciudadanos (…)»: la información y las aplicaciones que contenga la Sede Electrónica deben estar visibles para el ciudadano y siempre listas para utilizarse salvo, como ocurre algunas veces, se realicen labores de mantenimiento o de actualización de la misma. Las Sedes no tiene sentido alguno si no están abierta al usuario.
• — «(...) a través de redes de comunicaciones (…)»: se entienden por redes (26) las infraestructuras de comunicaciones que proporcionan capacidad y medios necesarios para mantener, a distancia, un intercambio de información y de comunicación electrónica, ya se realice la transferencia en forma de voz, datos, vídeo o varios. Los elementos necesarios que hacen efectivo el funcionamiento de las redes comprenden su posibilidad de acceso a la información, el transporte de la misma y la incorporación de medios y de procedimientos que permitan poner en contacto a los diferentes interlocutores (sobre todo son necesarios los protocolos de actuación).
• — «(…) cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad administrativa (…)»: en sentido amplio, podemos definir el ámbito subjetivo de la Sede Electrónica en idénticos términos que los recogidos en el art. 3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. El propietario es, del mismo modo, el encargado de ordenar, disponer, organizar y llevar a cabo cuantas diligencias sean precisas para lograr sus objetivos.
• — «(…) en el ejercicio de sus competencias»: ello viene a decir que, en principio, cada Sede Electrónica debe contener información y aplicaciones relativas a las competencias que le son propias.
2. De la creación
Tal y como se establece el art. 10.3 de la LAE y el art. 3.1 del RDLAE, cada Administración Pública es la que debe determinar las condiciones y los instrumentos de creación de las Sedes Electrónicas, sujetándose a los principios de publicidad oficial, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad. Además, es necesaria la posterior publicación de la resolución en el Boletín Oficial correspondiente y la permanente visualización de esta última en la propia Sede.
3. De la responsabilidad
La LAE —en el art. 10.2—y el RDLAE —en el art. 7— señalan que el propio establecimiento de una Sede Electrónica conlleva, a su vez, la responsabilidad del titular respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y de los servicios a los que puedan accederse a través de ella. Pero también establece una excepción a la regla general: en el caso de que en esa Sede se contenga un enlace o un vínculo que comunique con otra Sede diferente, la responsabilidad corresponderá al titular de la Sede Electrónica enlazada o vinculada.
4. De la identificación y de la seguridad
Esta materia se regula en los arts. 10.4, 17 y 18 de la LAE, los arts. 4, 5, 17 y 18 del RDLAE y los arts. 38 y 41 del Esquema Nacional de Seguridad. Básicamente vienen a señalar que las Sedes Electrónicas deben disponer de sistemas que permitan el establecimiento de comunicaciones seguras siempre que sean necesarias. A través de las propias Sedes se deben realizar todas las actuaciones encaminadas a la autenticación telemática de la Administración Pública o del ciudadano, teniendo en cuenta lo dispuesto en el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, que desarrolla de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
Con relación a la autenticación de la Administración, los certificados electrónicos de la Sede deben contener: una descripción del tipo de certificado, con la denominación de la Sede, el nombre descriptivo, el nombre del dominio, el número de identificación fiscal de la entidad suscriptora y la unidad administrativa suscriptora del certificado.
5. De la accesibilidad y de la usabilidad
El art. 10.5 de la LAE recoge la obligación de respetar en las publicaciones de las Sedes Electrónicas, los principios de accesibilidad y usabilidad de acuerdo con las normas establecidas al respecto, declaraciones de conformidad u otros distintivos, en cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 25 y 28 del Esquema Nacional de Seguridad.
En relación a la accesibilidad, la Disposición Adicional Sexta.2 de la LAE y el art. 6.5 del RDLAE establecen que las Sedes Electrónicas deben posibilitar el acceso a los contenidos y los servicios de los que dispongan en las lenguas correspondientes, siempre que el titular tenga competencia en territorios con régimen de cooficialidad lingüística.
6. Del contenido y de los servicios
6.1. Contenido mínimo
Sin perjuicio de que puedan incluirse más contenidos, los arts. 3 y ss. del RDLAE regula el contenido mínimo que debe tener una Sede Electrónica y que es el siguiente: el ámbito de aplicación; la identificación de la dirección electrónica; la identificación de su titular, así como del órgano u órganos encargados de la gestión y de los servicios puestos a disposición de los ciudadanos; la identificación de los canales de acceso a los servicios disponibles, incluyendo el mapa de la Sede, en el que se especifique la estructura de navegación, las distintas secciones disponibles, así como información relacionada con la propiedad intelectual; los medios habilitados para la formulación de sugerencias y quejas y cualquier otra circunstancia que se considere conveniente para su correcta identificación con fiabilidad de la misma; los servicios de asesoramiento electrónico al usuario para su correcta utilización; el sistema de verificación de los certificados; y las normas de creación del registro o registros electrónicos accesibles desde la Sede.
6.2. Servicios
La lista abierta del art. 6 del RDLAE recoge aquellos servicios que, de forma básica, deben incluirse en la Sede Electrónica y son: una relación de todos los servicios disponibles; la carta de servicios del órgano y la carta de servicios electrónicos; los medios electrónicos al alcance de los ciudadanos para poder comunicarse con la Administración; un enlace para la formulación de sugerencias y quejas si son competentes para ello; el acceso, en su caso, al estado de tramitación del expediente, a la publicación de los diarios o boletines o a la publicación electrónica de actos y comunicaciones que deban publicarse en tablón de anuncios o edictos; la verificación de los sellos electrónicos; la comprobación de la autenticidad e integridad de los documentos emitidos por los órganos, y la indicación de la fecha y hora oficial.
7. De las publicaciones oficiales
La transparencia y el acceso a la información son principios básicos de la e-Administración. Los arts. 11 y 12 de la LAE regulan cómo deben llevarse a cabo las publicaciones en la Sede, teniendo éstas, en las condiciones y garantías que cada Administración Pública pueda determinar, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa y derivándose de dicha publicación los efectos normativos previstos en el Código Civil y en las restantes normas que puedan resultar de aplicación.
A su vez, la LAE establece la posibilidad de que la publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deban figurar en tablón de anuncios o edictos, pueda ser sustituida o complementada por su publicación en la Sede Electrónica de la Administración correspondiente.
8. Otras particularidades de las Sedes Electrónicas
8.1. Sedes compartidas y Sedes derivadas
El RDLAE, en su art. 3.3, posibilita la creación de una Sede Electrónica principal compartida por varias Administraciones Públicas, mediante la suscripción de un convenio de colaboración —que debe publicarse en el Boletín Oficial correspondiente—.
Además de las Sedes Electrónicas compartidas, el art. 4.2 del RDLAE posibilita la creación de una o varias Sedes Electrónicas derivadas o subsedes respecto de una Sede Electrónica principal.
8.2. Punto de Acceso General
El Punto de Acceso General viene regulado en el art. 9 del RDLAE. El mismo debe contener la Sede Electrónica encargada de facilitar el acceso a los servicios, procedimientos e informaciones de la Administración General del Estado y de los organismos públicos vinculados o dependientes de la misma y, del mismo modo, puede proporcionar acceso a servicios o informaciones correspondientes a otras Administraciones públicas, una vez celebrado el correspondiente Convenio.
Aunque el RDLAE circunscribe el Punto de Acceso General a la Administración General del Estado, este mecanismo bien pudiera ser utilizado a nivel autonómico o local, sobre todo para solventar muchos de los problemas con los que se encuentran las Entidades Locales a la hora de implantar la e-Administración. Esta idea ya se está aplicando en países como Canadá o Francia. En ambos existe una plataforma única que informa y orienta al ciudadano en sus relaciones con la Administración Pública. La plataforma es única para todas las instituciones públicas de país y de fácil manejo, con capacidad para agrupar todos los servicios electrónicos comunes disponibles para los ciudadanos canadienses y franceses, creando tramitaciones y procedimientos estandarizados y facilitando el servicio, la rapidez, la eficiencia y la buena gestión pública.
Salvando las distancias y teniendo en cuenta, a su vez, que los ciudadanos desconocen, en muchas ocasiones, la distribución de competencias y lo único que demandan de las instituciones es una respuesta coordinada de las mismas, lo cierto es que el Punto de Acceso General podría ahorrar tiempo y recursos tanto a los prestadores como a los usuarios de los e-Servicios que ofrece la Administración Electrónica. Por ejemplo, en Comunidades Autónomas como Castilla y León donde hay mucha dispersión territorial, poca densidad de población y un ingente número de Entidades Locales, el crear un Punto de Acceso regional sería una buena opción y podría homogeneizar procedimientos y tramitaciones, favoreciendo la igualdad de trato y de relación de los ciudadanos con sus Administraciones Públicas.
IV. Conclusiones
Primera.- La e-Administración es uno de los tres pilares sobre los que se asienta el Gobierno Electrónico. La misma responde a la necesidad de adaptación constante de las organizaciones públicas a los nuevos requerimientos que establezca la Sociedad Tecnológica. Con la Administración Electrónica se invierte en futuro, se optimizan recursos, se realiza una gestión pública eficiente y se mejora la relación bidireccional con el ciudadano.
Segunda.- La descentralización territorial y el modelo de distribución competencial de España limitan, en muchas ocasiones, las posibilidades que ofrece la e-Administración y desvanecen el ánimo integrador del legislador a la hora de establecer su régimen jurídico. Los estudios comparativos que se elaboran al respecto, así lo reflejan. Especialmente preocupante es el escaso grado de desarrollo de la Administración Electrónica en el ámbito local, sobre todo, en municipios de pequeña población.
Tercera.- El Front Office de la e-Administración tiene total correspondencia con la Sede Electrónica. Esta última ha generalizado la imagen institucional de las organizaciones públicas y ha acercado los servicios al ciudadano. La Sede facilita la labor administrativa tanto a los usuarios que accedan a las prestaciones que ofrece la misma como a los encargados de gestionar los contenidos y las aplicaciones en ella incluidas.
Cuarta.- Como novedad legislativa, cabe destacar la incorporación en la LAE de los llamados Puntos de Acceso General. Estos Puntos resultan de gran interés y utilidad —sobre todo, en un ámbito de implantación municipal reducido—, para homogeneizar las prestaciones públicas en las Entidades Locales de una manera sencilla, intuitiva y económica. Los resultados obtenidos en otros países al aplicar instrumentos de actuación similares a los Puntos de Acceso General, han sido muy satisfactorios e invitan a considerar esta posibilidad como una alternativa viable.
Quinta.- La e-Administración es una realidad y está en nuestras manos conocerla, legislarla y aplicarla correctamente. Nuestro posicionamiento en el escenario internacional depende, en buena medida, del desarrollo tecnológico que demos a nuestras instituciones. Para eso no solo es necesario realizar un mayor esfuerzo inversor o más planificación e innovación en medios tecnológicos, sino también ser creativos, prácticos y aprender de las experiencias que se han implantado con éxito en otros países.
Marta Méndez Juez.
El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Nº 4, Sección Colaboraciones, Quincena del 28 Feb. al 14 Mar. 2013, Ref. 380/2013, pág. 380, tomo 1, Editorial LA LEY
