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Los efectos del requerimiento de subsanación a los obligados a comunicarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ha supuesto la consolidación de la obligación de algunos administrados de comunicarse con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos. La Ley, que entró en vigor el 2 de octubre de 2016, ha dispuesto que, sin embargo, las previsiones relativas al registro electrónico no surtan efectos hasta el 2 de octubre de 2018. Ello conlleva la necesidad de analizar el régimen transitorio vigente con relación a los efectos de los requerimientos de subsanación que se realicen con motivo de la presentación presencial de solicitudes por parte de aquellos sujetos que están obligados a comunicarse electrónicamente con las Administraciones públicas.

I. INTRODUCCIÓN

La aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha supuesto la consolidación de importantes novedades en el ordenamiento jurídico en relación con la obligación de comunicarse con la Administración a través de medios electrónicos. Aunque las modificaciones introducidas en este respecto no debieran estimarse inesperadas, su aplicación práctica no es, por anunciada, menos contenciosa.

Así, se aprecia una aparente disonancia entre, de una parte, la obligación que impone el texto legal a ciertos administrados de comunicarse con la Administración mediante medios electrónicos (art. 14.2 de la Ley 39/2015), y, de otra, el momento que la propia Ley 39/2015 ha previsto que las previsiones relativas al registro electrónico entren en vigor (disposición final séptima, in fine). Mientras que la obligación ex art. 14.2 ha entrado en vigor el pasado 2 de octubre de 2016, a tenor de lo dispuesto en el primer párrafo de la disposición final séptima de la Ley 39/2015, las previsiones relativas al registro electrónico «producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley», esto es, a partir de 2 de octubre de 2018.

Es preciso, pues, analizar cómo deben interpretarse ambos preceptos conjuntamente en este período de transición hasta el 2 de octubre de 2018, momento en que, a tenor de lo previsto en la propia Ley 39/2015, las disposiciones relativas al registro electrónico producirán efectos.

II. OBLIGACIÓN DE COMUNICARSE CON LA ADMINISTRACIÓN MEDIANTE MEDIOS ELECTRÓNICOS: DE DERECHO (SALVO EXCEPCIONES) A OBLIGACIÓN (CON EXCEPCIONES)

La Ley 39/2015, que tiene por objeto regular el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones públicas, se aplica al sector público, que comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional.

La Ley 39/2015, en su art. 14, ha introducido la obligación por parte de algunos administrados de relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones públicas. Mientras que las personas físicas pueden elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones públicas por medios electrónicos o no –art. 14.1 de la Ley 39/2015–, los siguientes administrados están, en todo caso, expresamente obligados a relacionarse, para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, a través de medios electrónicos: las personas jurídicas; las entidades sin personalidad jurídica; quienes (aun siendo personas físicas) ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones públicas en el ejercicio de dicha actividad profesional; quienes (aun siendo personas físicas) representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración; y los empleados de las Administraciones públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público –art. 14.2 de la Ley 39/2015–.

Adicionalmente, la Ley 39/2015 recoge la posibilidad de que las Administraciones establezcan reglamentariamente la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos «para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios». Esta previsión, contenida en el art. 14.3 de la Ley 39/2015, ya formaba parte del articulado, en, prácticamente, idénticos términos, de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. En concreto, el art. 27.6 de la Ley 11/2007 reconocía la posibilidad de establecer reglamentariamente la obligación de relacionarse con las Administraciones públicas con relación tanto a personas jurídicas como a colectivos de personas físicas que cumplieran ciertos requisitos –capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados que les garantizasen el acceso y disponibilidad de medios electrónicos–. No es de extrañar que la referencia a las personas jurídicas haya sido eliminada de la disposición incluida en la Ley 39/2015, ya que éstas tienen la obligación, en todo caso, de relacionarse con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos –art. 14.2.a) de la Ley 39/2015–.

La Ley 11/2007 configuraba el uso de medios electrónicos para la comunicación con las Administraciones públicas como un derecho; así, ya en su art. 6, subrayaba el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones públicas utilizando medios electrónicos. No obstante, la Ley 39/2015 ha ido más allá y, como hemos visto, para determinados administrados ha impuesto la obligación de que éstos se relacionen con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos. Esta diferente aproximación del legislador a los medios a disposición del administrado en sus relaciones con las Administraciones públicas condiciona, como veremos, el efecto del requerimiento de subsanación que, en su caso, deba realizarse al administrado que, teniendo la obligación de utilizar medios electrónicos, haya optado por relacionarse presencialmente con la Administración.

III. EVOLUCIÓN DE LA CONFIGURACIÓN NORMATIVA DEL REQUERIMIENTO DE SUBSANACIÓN A SOLICITUDES INDEBIDAMENTE PRESENTADAS

El Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, aplicable a la Administración General del Estado y organismos públicos vinculados o dependientes de ella, disponía, en su art. 32.3, las consecuencias derivadas de la inobservancia de la obligación de comunicación con la Administración a través de medios electrónicos:

Si existe la obligación de comunicación a través de medios electrónicos y no se utilizan dichos medios, el órgano administrativo competente requerirá la correspondiente subsanación, advirtiendo que, de no ser atendido el requerimiento, la presentación carecerá de validez o eficacia.

Si bien es cierto que la comunicación por medios electrónicos estaba configurada como un derecho de los administrados, aquellos casos en los que, reglamentariamente –y como excepción a esa regla general–, el empleo de medios electrónicos se hubiera configurado como una obligación, el incumplimiento de tal obligación conllevaba requerir la subsanación de ese extremo.

En la Ley 39/2015, el art. 68 recoge lo relativo a la subsanación y mejora de la solicitud. Así, se expresa en los siguientes términos:

Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el art. 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación.

De la lectura del precepto se advierte, al compararlo con la redacción dada al art. 32.3 del Real Decreto 1671/2009, que, si bien el legislador ha pretendido perpetuar la necesidad de requerir al administrado la subsanación de la solicitud incorrectamente presentada, no es deliberada la modificación operada en la segunda parte de la disposición: mientras que el Real Decreto 1671/2009 apuntaba que «de no ser atendido el requerimiento, la presentación carecerá de validez o eficacia», la Ley 39/2015 prescribe que «se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación».

En consecuencia, la presentación de la solicitud por medios electrónicos, en respuesta al requerimiento, está configurada, en el caso del art. 32.3 del Real Decreto 1671/2009, como una condición suspensiva, que supedita la validez o eficacia de la presentación inicial de la solicitud a la subsanación del medio utilizado: de no ser presentada nuevamente empleando medios electrónicos, la solicitud se tendrá por no presentada. Por el contrario, el art. 68.4 de la Ley 39/2015 supone que, dado que la fecha (definitiva) de presentación de la solicitud será aquella en que se haya realizado la subsanación –aquella en que se presente a través de medios electrónicos–, la fecha en la que se realizó la solicitud presencial inicial carecerá de relevancia a efectos de cómputo de plazos.

  1. RÉGIMEN TRANSITORIO VIGENTE PARA LA SUBSANACIÓN DE SOLICITUDES PRESENTADAS PRESENCIALMENTE POR PARTE DE SUJETOS OBLIGADOS A COMUNICARSE A TRAVÉS DE MEDIOS ELECTRÓNICOS


No se plantean dudas sobre la vigencia, desde el 2 de octubre de 2016, de la obligatoriedad de que ciertos administrados –los de los arts. 14.2 y 14.3 de la Ley 39/2015– se comuniquen electrónicamente con las Administraciones públicas. Ello supone que los administrados recogidos en dichas disposiciones están obligados a presentar sus solicitudes de manera electrónica y, de no hacerlo, la Administración pública competente les requerirá para que subsanen su solicitud y la presenten electrónicamente.

Sin embargo, en nuestra opinión, en procedimientos iniciados entre el 2 de octubre de 2016 y el 2 de octubre de 2018 sí es discutible en qué momento debe entenderse presentada una solicitud subsanada que, primeramente, se ha presentado de forma presencial: desde que se presentó presencialmente –art. 32.3 del Real Decreto 1671/2009– o desde que se presenta nuevamente de manera electrónica –art. 68.4 de la Ley 39/2015–.

Como ya hemos avanzado, la disposición final séptima de la Ley 39/2015 prevé que las previsiones relativas al registro electrónico producirán efectos desde el 2 de octubre de 2018. Además, la disposición transitoria cuarta del mismo texto legal establece que, «mientras no entren en vigor las previsiones relativas al […] registro electrónico […], las Administraciones públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones». Por último, la disposición transitoria segunda establece, para el ámbito de la Administración General del Estado, lo siguiente:

Mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico y el archivo electrónico único, en el ámbito de la Administración General del Estado se aplicarán las siguientes reglas:

  1. a) Durante el primer año, tras la entrada en vigor de la Ley, podrán mantenerse los registros y archivos existentes en el momento de la entrada en vigor de esta ley.

  2. b) Durante el segundo año, tras la entrada en vigor de la Ley, se dispondrá como máximo, de un registro electrónico y un archivo electrónico por cada Ministerio, así como de un registro electrónico por cada Organismo público.


Por último, la disposición derogatoria única de la Ley 39/2015, que deroga expresamente, en su segundo párrafo, la Ley 11/2007–derogada en la letra 2.b) de la disposición derogatoria única– y el art. 32 del Real Decreto 1671/2009 –derogado en la letra 2.g) de la disposición derogatoria única–, entre otras, dispone lo siguiente:

Hasta que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final séptima, produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, se mantendrán en vigor los artículos de las normas previstas en las letras a), b) y g) relativos a las materias mencionadas.

Es por ello que, de la lectura conjunta de los antecitados preceptos, parece desprenderse que no es fortuito, sino que es voluntad del legislador establecer dos tiempos para la aplicación efectiva de la obligación de ciertos sujetos de comunicarse a través de medios electrónicos con las Administraciones públicas.

En un primer momento –en los procedimientos iniciados entre el 2 de octubre de 2016 y el 2 de octubre de 2018–, el legislador permite requerir la subsanación de la presentación presencial de solicitudes a sujetos que, teniendo la obligación de comunicarse por medios electrónicos con las Administraciones públicas, hayan presentado su solicitud de manera presencial. Además, permite, con vistas al cómputo de plazos, considerar que, si es finalmente presentada electrónicamente, la solicitud fue presentada en la fecha en que se hizo presencialmente –en virtud de lo dispuesto en el art. 32.3 del Real Decreto 1671/2009, aplicable ex disposición derogatoria única, apartado 2.g), con referencia a la disposición final séptima–.

En un segundo momento –en los procedimientos iniciados a partir del 2 de octubre de 2018–, el legislador ha considerado óptimo incluir una consecuencia abiertamente más gravosa que la prevista en el Real Decreto 1671/2009 para aquellos sujetos que inobserven su obligación de comunicarse a través de medios electrónicos con las Administraciones públicas: la fecha de presentación de la solicitud será aquella en la que efectivamente se presente por medios electrónicos.

Las consecuencias de este régimen jurídico transitorio no deberían ser desconocidas por las Administraciones públicas puesto que inciden directamente en el cómputo de plazos.

En relación con las solicitudes en procedimientos iniciados entre el 2 de octubre de 2016 y el 2 de octubre de 2018, de la pluralidad de escenarios que podríamos encontrarnos, dos merecen especial atención. Para una mayor claridad de los posibles escenarios, utilizaremos a modo de ejemplo un procedimiento subvencional prototípico.

El primer escenario sería el supuesto en el que un sujeto obligado a comunicarse mediante medios electrónicos entrega la solicitud presencial el primer día en que comienza el cómputo del plazo, pero dicha solicitud no es recibida por la Dirección promotora hasta una fecha posterior al fin del plazo de solicitud. La obligación –ya vigente– de que dicho sujeto se comunique con la Administración a través de medios electrónicos exige requerirle la subsanación de la presentación de la solicitud. A nuestro juicio, y vista la normativa de aplicación, debieran concedérsele diez días para realizar la subsanación, advirtiéndosele que, «de no ser atendido el requerimiento, la presentación carecerá de validez o eficacia». Por lo tanto, si subsana dentro de ese plazo de diez días, la solicitud se tendrá por presentada desde el momento en que realizó la solicitud presencial –en este escenario concreto, el primer día del inicio del cómputo del plazo–.

El segundo escenario sería el supuesto en el que ese mismo sujeto entrega la solicitud presencial el día en que finaliza el cómputo del plazo. Nuevamente, la Administración estaría obligada a requerirle la subsanación de la solicitud y advertirle de que, de no ser atendido el requerimiento, la presentación carecerá de validez o eficacia. Una vez más, si el sujeto subsana dentro de ese plazo de diez días, la presentación de la solicitud tendrá validez, y se considerará presentada desde el momento en que se realizó la solicitud presencial –en este escenario concreto, el último día del cómputo del plazo–.

El resto de escenarios que pudieran darse, deberían ser resueltos siguiendo la misma lógica: en el caso de las personas obligadas a relacionarse electrónicamente con la Administración, la subsanación de toda presentación presencial es obligatoria, y, en caso de ser subsanada, la solicitud se tendrá por presentada desde la fecha en que se presentó presencialmente.

En relación con los procedimientos iniciados después del 2 de octubre de 2018, dado que las previsiones sobre el registro electrónico surtirán plenos efectos, los procedimientos iniciados a partir de ese día deberán observar todas las prescripciones de la Ley 39/2015. En especial, las solicitudes presenciales realizadas por sujetos obligados a comunicarse electrónicamente con las Administraciones públicas conllevarán que se les requiera para la subsanación de la solicitud y que la fecha de presentación de la misma sea aquella en que se ha subsanado la solitud – esto es, aquella en que se ha presentado definitivamente de manera electrónica.

Retomando los supuestos anteriores, en el primer escenario –se realiza la solicitud el primer día de inicio del cómputo del plazo, pero no se recibe hasta una vez que el plazo de solicitud ya ha concluido–, si bien la Dirección promotora está obligada a requerir que se subsane la solicitud inicial, entendemos que, una vez que el plazo de presentación de solicitudes ya ha concluido, carecería de sentido requerir al administrado que subsane su solicitud; en definitiva, la fecha que se tendrá en cuenta, a tenor de lo dispuesto en el art. 68.4 de la Ley 39/2015–cuyos efectos serán plenamente desplegados a partir del 2 de octubre de 2018–, es la de presentación de la solicitud a través de medios electrónicos, por lo que el administrado, en un escenario como el presente, en el que la propia Dirección promotora ha recibido la documentación inválidamente presentada una vez que el plazo de presentación de solicitudes ya ha concluido, no tiene ninguna opción de que su solicitud se tenga por presentada en plazo. La obligación de comunicarse a través de medios electrónicos ha nacido ya en 2016, por lo que un período de transición de dos años para que esa obligación surta plenos efectos se estima más que apropiado, máxime cuando en este período transitorio los administrados que, teniendo la obligación, la desconozcan –o la inobserven–, serán debidamente requeridos para subsanar sus solicitudes. Es más, a nuestro juicio, pocos serán los sujetos obligados que, para el 2 de octubre de 2018, desconozcan su obligación de comunicarse con las Administraciones públicas mediante medios electrónicos.

En contraposición, en el segundo escenario –el administrado realiza la solicitud el último día de plazo y la Dirección promotora la recibe ese mismo día–, por lo que al plazo se refiere, que es, en definitiva, un elemento esencial para la válida presentación de solicitudes, en este supuesto sería, en teoría, posible que la Administración requiriera al administrado y que éste subsanase válidamente su solicitud. Es decir, si la Administración requiere al sujeto ese mismo día en que acaba el plazo y el sujeto recibe y subsana la solicitud ese mismo día, la solicitud, cuya fecha sería la del último día del plazo, habría de entenderse válidamente realizada en plazo. Cuestión importante sería que la Dirección promotora indicase en su requerimiento que el plazo que se le da al administrado para subsanar su solicitud expira cuando termina el plazo de presentación de solicitudes. En este sentido, si el administrado recibiera la notificación del requerimiento con posterioridad al cierre del plazo de presentación de solicitudes, no podría llevar a cabo la subsanación.

Podría parecer que el trato recibido por ambos administrados –ambos desconocedores de la normativa vigente– es desigual: el primero, que realizó la solicitud el primer día de plazo, no tiene posibilidad de subsanarla, pues dada la fecha en que la Administración recibió su solicitud, la respuesta al requerimiento que se le hiciera sería, en todo caso, extemporánea; mientras que el segundo, que la realizó el último día, tendría, hipotéticamente, una posibilidad de presentar su solicitud en tiempo y forma –electrónicamente–. No obstante, la fecha en que la Administración ha tenido conocimiento efectivo de la existencia de esa solicitud varía. Así, un administrado que se desplaza al Registro presencial de la Administración a la que realiza la solicitud –segundo escenario– estaría en una mejor situación que aquel que envía su solicitud por correo postal –primer escenario–, puesto que, por lo general, la documentación que se entrega presencialmente en el propio Registro de la Administración a la que va dirigida suele llegar antes a su destino que la que es enviada postalmente o entregada en un Registro distinto del de la Administración a la que va dirigida, pero con convenio de colaboración suscrito con ella para la recepción de documentos.

  1. CONCLUSIONES


El administrado que desconoce la normativa en vigor se expone a que sus actuaciones estén viciadas de defectos que conlleven su inadmisión. Si bien la obligación de que determinados administrados –los de los arts. 14.2 y 14.3 de la Ley 39/2015– se comuniquen con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos está ya en vigor, ello implica que la Administración deberá requerir al administrado que presente indebidamente su solicitud para que la subsane, pero los efectos de dicha subsanación están sujetos a un período de transición. Hasta el 2 de octubre de 2018, la válida presentación de la solicitud estará sujeta a su definitiva subsanación –presentación electrónica–, teniendo como fecha de presentación aquella en que se realizó la solicitud presencial; sin embargo, a partir del 2 de octubre de 2018, la fecha en la que se realizó la solicitud presencial carecerá de interés alguno para la Administración –simplemente motivará el envío de un requerimiento de subsanación al interesado, siempre y cuando el período de presentación de solicitudes no haya concluido todavía–, ya que la que se tendrá en cuenta será aquella en la que la solicitud se presente finalmente de manera electrónica.
Noemí Angulo Garzaro. Doctoranda de Derecho, Universidad de Deusto.

Amaya Angulo Garzaro. Técnico Superior de Gobierno Vasco.

Actualidad Administrativa, Nº 6, Sección Actualidad, Junio 2017, Editorial Wolters Kluwer.