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Las exenciones tributarias de las oficinas de correos a partir de la trasposición de la Directiva 2008/6/CE, de 20/02/2008

Las exenciones tributarias de las oficinas de correos a partir de la trasposición de la Directiva 2008/6/CE, de 20/02/2008


 Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A. no está exenta de pago de los tributos locales en aplicación de lo establecido en el artículo 7 de la Directiva Europea 2008/6/CE de 20/02/2008 al establecer que “Los Estados miembros no podrán otorgar o mantener en vigor derechos especiales o exclusivos para el establecimiento y la prestación de servicios postales”. La trasposición a derecho interno de la directiva europea vulnera el espíritu de la norma.

I. Introducción

Es frecuente que la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A. presente recursos contra las liquidaciones de los tributos municipales: tasa de basuras, tasa por la entrada de vehículos a través de las aceras, Impuesto sobre bienes inmuebles, etc.; tributos que gravan las oficinas de correos que se encuentran por toda la geografía española.


Estos recursos se fundamentan en que dichas liquidaciones son contrarias a derecho porque:


a) Correos está exento de pagar estos impuestos y/o las tasas correspondientes en base al art. 22.2 de la Ley 43/2010.


b) La finalidad de esta exención es la contraprestación que se le otorga al operador designado por el Estado por prestar el servicio postal universal. De esta manera, Correos dispondrá de una mejor financiación, garantizándose el servicio postal universal.


c) La exención abarca a todos los tributos que graven la actividad de Correos vinculada al servicio postal universal.


Estos recursos van acompañados de un buen número de sentencias de Tribunales Superiores de Justicia que son favorables a las pretensiones de Correos.


Ante argumentos tan contundentes y ante tan abundante colección de sentencias, la mayoría de ayuntamientos acaban por resolver a favor de dicha sociedad. No obstante, podemos afirmar que, en la actualidad, existen más razones legales en contra de la aceptación de dicha exención tributaria que a favor. Razones tan sólidas como las siguientes:



II. La Sociedad Estatal Correos y Telégrafos S.A. no está exenta de pagar tributos porque el artículo 22.2 de la Ley 43/2010 es contrario al derecho de la Unión Europea

Como ya hemos comentado, Correos alega que el art. 22.2 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal establece que:


“El operador designado por el Estado para la prestación del servicio postal universal quedará exento de los tributos que graven su actividad vinculada al servicio postal universal, excepto el impuesto sobre Sociedades.”


Este art. 22.2 tiene su precedente legal en el art. 19 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales.


Artículo 19. Derechos especiales y exclusivos atribuidos al operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal.


1. Para garantizar la prestación del servicio postal universal se otorgan al operador que presta dicho servicio los siguientes derechos especiales:


b) La exención de cuantos tributos graven su actividad vinculada a los servicios reservados, excepto del Impuesto de Sociedades.


La Ley 24/1998 transponía al ordenamiento español la Directiva 97/67/CE, la cual preveía la existencia y la obligación de respetar los derechos y beneficios especiales de los proveedores del servicio universal en toda la Comunidad, y permitía que se les reservase unos determinados servicios (Considerando 8 y 23, arts. 4, 7 y 9.2.).


Esta Directiva fue modificada por la Directiva 2002/39/CE  con el fin de proseguir con la apertura a la competencia, pero continuaba permitiendo la reserva de servicios y los derechos especiales.


No obstante, el marco legal ha cambiado con la aprobación de la Directiva 2008/6/CE, y en el preámbulo de la Ley 43/2010 se nos anuncia que:


“La presente ley responde a una obligación legal y a una singular oportunidad para los servicios postales en España.


La obligación nace de la necesidad de transponer antes del 31 de diciembre de 2010 la Directiva 2008/6/CE, de 20 de febrero de 2008 , por la que se modifica la Directiva 97/67/CE del Parlamento europeo y el Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales en la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio. …


En su capítulo y (Título IV) se establece el principio de libre competencia para la prestación de los servicios postales en los términos fijados por la ley, atendiendo a la necesaria diferenciación entre servicios incluidos y no incluidos en el ámbito del servicio postal universal, y se prevé la inscripción en el Registro mencionado de los datos y actos relativos a todos los prestadores de servicios postales.”


Y precisamente la Directiva 2008/6/CE, de 20/02/2008 prevé que se pueda garantizar un servicio universal de calidad sin la existencia de un sector reservado y de derechos y beneficios especiales:


“Considerando (11). En el estudio prospectivo se afirma que el objetivo básico de garantizar la prestación sostenible de un servicio universal que reúna las condiciones de calidad fijadas por los Estados miembros conforme a la Directiva 97/67/CE  puede quedar garantizado en toda la Comunidad de aquí a 2009 sin necesidad de que exista un sector reservado.


Considerando (25). A la luz de los estudios realizados y con el fin de movilizar todo el potencial que ofrece el mercado interior de los servicios postales, procede poner fin a la utilización de un sector reservado y de derechos especiales como medio para garantizar la financiación del servicio universal.


Art. 7.1. Los Estados miembros no podrán otorgar o mantener en vigor derechos especiales o exclusivos para el establecimiento y la prestación de servicios postales. Los Estados miembros podrán financiar la prestación del servicio universal conforme a uno o varios de los sistemas previstos en los apartados 2, 3 y 4, o a cualquier otro sistema que resulte compatible con el Tratado.”


“Art. 2.1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 31 de diciembre de 2010. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.”


Con el propósito de transponer la D 2008/6/CE, la Ley 43/2010 se ha limitado [en relación con el art. 19.1.b) de la Ley 24/1998] a suprimir la mayoría de los derechos especiales o exclusivos, a cambiar les palabras “servicios reservados” por “servicio postal universal” y a eliminar los términos “derechos especiales o exclusivos”. A pesar de ello, al mantener las excepciones fiscales del art. 22.2 ha ido en contra del espíritu y el articulado de la Directiva 2008/6/CE que prohíbe en el art. 7, de forma expresa, mantener en vigor derechos especiales o exclusivos con la finalidad de garantizar la financiación de los servicios postales, sean universales o no. El art. 7 también establece que el servicio universal se podrá financiar con los sistemas previstos en los apartados 2,3 y 4. Entre estos sistemas de financiación no se han contemplado las excepciones tributarias porque son incompatibles con el Derecho de la Unión, “máxime cuando la Directiva 97/1967 recuerda expresamente y en varias ocasiones que han de respetarse las normas del Tratado, al atribuir un derecho exclusivo” (Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), sala 1.ª, sentencia 15/11/2007, rec. C-162/2006 apartado 37)


El alcance que el legislador de la Unión quiso conferir a la prohibición prevista en el art. 7.1 de la Directiva 2008/6/CE ha de apreciarse del contexto de la propia disposición y del objetivo que la norma pretende conseguir (sentencia TJUE de 18/10/2007 de octubre de 2007, Österreichischer Rundfunk, C-195/06, Rec. p. I-8817, apartado 25).


Como todos sabemos, el art. 3.1 de nuestro Código Civil establece que:


“Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas”.


Siguiendo estos criterios interpretativos podemos apreciar que:


a) Que el art. 7.1 de dicha Directiva establece que “Los Estados miembros no podrán otorgar o mantener en vigor derechos especiales o exclusivos para el establecimiento y la prestación de servicios postales”.


b) El concepto de “servicio universal” y “red postal” forman parte del concepto más amplio de “servicios postales”(definidos en los art. 3, 2.2 y 2.1 de la D 97/67/CE, redacción modificada por la D 2008/06/CE), tal y como se desprende del art. 2 y 3 de la Ley 43/2010.


c) Que el Considerando (25) dice claramente: “procede poner fin a la utilización de un sector reservado y de derechos especiales como medio para garantizar la financiación del servicio universal”. Este considerando contiene precisiones que han de tenerse en cuenta al interpretar la Directiva (TJUE, Sala quinta, sentencia 11/03/2004, proc. C-240/2002, apartado. 22).


d) Que no hay ningún atisbo de duda de que la excepción tributaria prevista en el art. 22.2 de la Ley 43/2010  tiene la calificación legal de derecho especial o exclusivo tal y como se preveía en su precedente legislativo más inmediato: art. 19 de la Ley 24/1998: “Derechos especiales y exclusivos atribuidos al operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal”.


e) Que la Directiva 2008/6/CE se tenía que transponer antes del 31/12/2010.



III. ¿Qué ocurre pues cuando la norma nacional no transpone correctamente una directiva?

En primer lugar, hemos de recordar que una directiva impone, a cada uno de los Estados miembros destinatarios, la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar su plena eficacia, conforme al objetivo por ella perseguido [En este sentido: sentencias TJUE de 10 de abril de 1984, Von Colson y Kamann, 14/1983, Rec. pág. 1891, apartado 15; de 15/04/2008, Impact (C-268/06, Rec. p. I-2483), apartado 40].


Por otro lado, la precisa prohibición prevista en el art. 7 no necesita de la adopción de ningún acto de las instituciones de la Unión para ser aplicada y tampoco confiere a los Estados miembros la facultad de condicionar o de restringir, al adaptar el Derecho interno a esta disposición, el alcance de la prohibición [Sentencia TJUE 15/04/2008, Impact (C-268/06, Rec. p. I-2483), apartado 62].


En el presente supuesto, es evidente que el Estado Español no ha transpuesto correctamente dicha Directiva a su Derecho interno, por lo que si no es posible proceder a una interpretación y aplicación de la normativa nacional conforme a las exigencias del Derecho de la Unión (cláusula 4.3 TUE), los órganos jurisdiccionales nacionales y los órganos de la Administración están obligados a aplicarlo íntegramente, así como a abstenerse de aplicar cualquier disposición contraria del Derecho interno [En este sentido, sentencias TJUE de 15/04/2008, Impact (C-268/06, Rec. p. I-2483), apartado 41 y 85; 22/06/1989, Costanzo, 103/1988, Rec. pág. 1839, apartado 33, de 11/01/2007, ITC, C-208/05, Rec. p. I-181, apartado 68 y 69; de 14/10/2010, Fuß, C-243/09, Rec. p. I-0000, apartado 63; y de 25/11/2010, Fuß, C-429/09, Rec. p. I-0000, apartado 40].


Se desprende de reiterada jurisprudencia del TJUE que cuando las disposiciones de una directiva son incondicionales y suficientemente precisas, los particulares podrán invocarlas ante el Estado [en este sentido, sentencias de 26/02/1986, Marshall, 152/1984, Rec. pág. 723, apartado 46 y 49; de 20/03/2003, Kutz-Bauer, C-187/00, Rec. p. I-2741, apartado 69 y 71, e, caso 15/04/2008, Impact (C-268/06, Rec. p. I-2483) apartado 57 y 58].


Asimismo pueden ser invocadas por el interesado ante un juez nacional, y éste aplicarlas [Sentencias TJUE: 15/04/2008, Impact (C-268/06, Rec. p. I-2483), apartado 60, y de 22/04/2010, Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols, C-486/08, Rec. p. I-0000, apartado 24].


Considerando todo lo expuesto, hemos de concluir que, con la actual normativa europea, Correos no está exenta de los tributos que graven su actividad vinculada al servicio postal universal.



IV. Con la anterior normativa correos tampoco estaba exenta de los tributos municipales

Efectivamente, aun omitiendo la prohibición contemplada en el art. 7.1 de dicha Directiva, Correos tampoco quedaría exenta de los tributos, ya que la excepción estaba prevista exclusivamente para la actividad vinculada al servicio postal universal (antes a los servicios reservados), y la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A. desarrolla en sus establecimientos otras actividades que no están incluidas en el concepto de servicio postal universal y, por lo tanto, pueden ser gravadas por los tributos municipales , ya que no se admitirá la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales (art. 14 de la Ley General Tributaria  LGT).


Así lo interpretó el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE, sala 1.ª, sentencia 15/11/2007, rec. C-162/2006, apartados 33 a 38):


“37. De la jurisprudencia relativa al Derecho primario mencionada en los apartados 33 a 36 de la presente sentencia se desprende que el criterio del equilibrio financiero del servicio postal universal puede ser tomado en consideración válidamente por un Estado miembro cuando éste decide reservar el correo transfronterizo, y que este criterio, en principio, tal como señaló el Abogado General en los puntos 26 a 31 de sus conclusiones, debe aplicarse teniendo en cuenta únicamente los servicios que constituyen el servicio postal universal y no otras actividades que el prestador de este servicio pueda, en su caso, ejercer. En efecto, es posible que este último ejerza también otras actividades económicas, que no deben beneficiarse de las subvenciones cruzadas procedentes de los servicios reservados.


38. Así, el art. 4 de la Directiva 97/1967 dispone que "en cumplimiento del Derecho comunitario [cada Estado miembro] determinará y publicará las obligaciones y derechos atribuidos al proveedor o proveedores del servicio universal". En el mismo sentido, el decimosexto considerando de esta misma Directiva, así como su cuadragésimo primer considerando, conforme al cual ésta "no afecta a la aplicación de las normas del Tratado y en particular de sus normas sobre competencia y libre prestación de servicios", subrayan que tales normas, en particular las relativas a la competencia, deben ser respetadas”.


Según el art. 21.1 de la Ley 43/2010, “Se incluyen en el ámbito del servicio postal universal las actividades de recogida, admisión, clasificación, transporte, distribución y entrega de envíos postales nacionales y transfronterizos en régimen ordinario de:


a) Cartas y tarjetas postales que contengan comunicaciones escritas en cualquier tipo de soporte de hasta dos kilogramos de peso.


b) Paquetes postales, con o sin valor comercial, de hasta veinte kilogramos de peso.


El servicio postal universal incluirá, igualmente, la prestación de los servicios de certificado y valor declarado, accesorios de los envíos contemplados en este apartado.


2. Los envíos nacionales y transfronterizos de publicidad directa, de libros, de catálogos, de publicaciones periódicas y los restantes cuya circulación no esté prohibida, serán admitidos para su remisión en régimen de servicio postal universal, siempre que éste se lleve a cabo con arreglo a alguna de las modalidades previstas en el apartado anterior”.


Por lo que, una vez fijado el alcance del concepto servicio postal universal, es fácil comprobar que en las oficinas de correos se prestan otros servicios. Simplemente accediendo a la página Web oficial de Correos se aprecian los servicios adicionales que se ofrecen a los clientes desde las oficinas: apartado postal, fax, fotocopiadora, punto de entrega de paquetería, servicios oficina virtual: identificación de certificados, burofax online, paquete azul, Postal Expres, con tarifas nacionales e internacionales con un peso máximo de hasta treinta kilogramos.


Por otro lado, basta personarse en dichas oficinas para apreciar que en el exterior de los edificios se publicitan servicios como: BanCorreos (servicios bancarios como agentes del Deutsche Bank), Telecor (servicios de telecomunicaciones), Western Unión (envíos internacionales de dinero), Línia Verde (venta de embalajes ecológicos). Y en el interior de la oficina se constata la oferta de servicios adicionales como: burofax, apartados postales, giros postales, venta de sellos en general y filatelia, venta de postales y merchandising de UNICEF, venta de sobres y cajas, etc. Incluso es habitual que en dichos edificios existan viviendas para los empleados (habitadas o no).


En la normativa y jurisprudencia comunitaria van desgranándose una serie de servicios que no han de ser considerados como servicio postal universal:


•  La emisión y venta de sellos de correos, servicio de correos certificados en el marco de procedimientos judiciales o administrativos, art 8 D 97/67/CE.


•  El mero trasporte y la publicitad directa, considerando 17 D 2008/6/CE.


• Los nuevos servicios (claramente diferenciados de los servicios tradicionales: servicios de comunicación electrónica, fax, buró fax, etc.), Intercambio de documentos y autoprestación, considerando 21 D 97/67/CE; TJUE, sala quinta, sentencia 11/03/2004, proc. C-240/2002, apartado 7 y siguientes.


• Servicios financieros (giro postal, hipoteques, créditos,...) TJUE, sentencia 11/03/2004, proc. C-240/2002, apartado 27-35.


La propia Ley 43/2010 excluye del servicio postal la autoprestación y los envíos sin dirección postal del destinatario (art. 4), y considera como servicio adicional o complementario, los giros postales por ser un servicio financiero (Disposición final tercera).


Por todo lo expuesto, es evidente que en las oficinas de correos se realizan actividades que no están vinculadas al servicio postal universal, por lo que no podrían beneficiarse de las exenciones tributarias previstas en el art. 22.2 de la Ley 43/2010, ni de las previstas en el art. 19.1.b) de la Ley 24/1998.


Al tratarse de actividades en régimen de libre competencia, si Correos disfrutara de estos beneficios fiscales, se originarían distorsiones de la competencia y sería claramente discriminatorio para las otras empresas que presten servicios similares. No hemos de olvidar que la presente Directiva no afecta a la aplicación de las normas del Tratado y en particular de sus normas sobre competencia y libre prestación de servicios (Considerando 26 y 41 D 97/67/CE).



V. Dichas exenciones no encuentran amparo legal en la ley reguladora de las haciendas locales (LRHL) (RDLEG 2/2004)

A modo de ejemplo, y partiendo del principio según el cual no se admitirá la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales (art. 14 de la Ley General Tributaria LGT), podemos comprobar que las exenciones previstas en la LRHL para las tasas y el IBI no pueden aplicarse a Correos, por las siguientes razones:


1. Porque, en lo referente a las tasas, la LRHL prevé:


“Artículo. 21. Supuestos de no sujeción y de exención


2. El Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales no estarán obligados al pago de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional”.


En la persona de Correos no concurren los elementos exigidos en dicho artículo, ya que por un lado falta el elemento subjetivo: Los servicios públicos de comunicaciones han de ser explotados directamente por las Administraciones Públicas territoriales, y la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, S.A. no es una Administración pública (sentencias TSJ Cataluña de 12/04/2007; TSJ Galicia de 22/11/2006, TSJ de Madrid 13/09/2002).


Por otro lado, falta el elemento objetivo: la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público. En esta ocasión se trata de la prestación de un servicio público por parte del Ayuntamiento (Sentencias: TSJ de Madrid, de 24/04/2008; TSJ Galicia 22/11/2006).


2. Porque, para el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), la LRHL prevé:


“Artículo 60. Naturaleza


El Impuesto sobre Bienes Inmuebles es un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles en los términos establecidos en esta ley.


Artículo 62. Exenciones


1. Estarán exentos los siguientes inmuebles:


a) Los que sean propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales que estén directamente afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la defensa nacional


g) Los terrenos ocupados por las líneas de ferrocarriles y los edificios enclavados en los mismos terrenos, que estén dedicados a estaciones, almacenes o a cualquier otro servicio indispensable para la explotación de dichas líneas. No están exentos, por consiguiente, los establecimientos de hostelería, espectáculos, comerciales y de esparcimiento, las casas destinadas a viviendas de los empleados, las oficinas de la dirección ni las instalaciones fabriles”.


Nuevamente podemos apreciar que, en el caso de Correos, no se dan los elementos exigidos por el art. 62 de la LRHL (Sentencia núm. 339/2011 del Juzgado Contencioso-administrativo núm. 2 de Tarragona de 18/10/2011):


•  Falta el elemento subjetivo ya que Correos no es una Administración Pública.


• Falta el elemento objetivo porque el servicio postal no es una de las actividades previstas por la norma: seguridad ciudadana, servicios educativos y penitenciarios, defensa nacional y servicio ferroviario.



VI. Conclusión

Los Ayuntamientos, en el momento de aplicar e interpretar el Derecho, no podemos olvidar que nos encontramos dentro de un marco jurídico que va más allá de nuestras fronteras por lo que tenemos que ir acostumbrándonos a acudir a las fuentes jurídicas comunitarias para poder conocer de primera mano el espíritu de sus normas.


Enric Capella Casas


Técnico de administración general


El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Nº 23, Sección Colaboraciones, Quincena del 15 al 29 Dic. 2012, Ref. 2663/2012, pág. 2663, tomo 2, Editorial LA LEY

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