La superación de la doctrina constitucional contenida en la Sentencia 166/1998, de 15 de julio, por lo que se refiere a la inembargabilidad del dinero y ciertos bienes patrimoniales de las administraciones públicas.

Uno de los problemas más importantes con los que se enfrentan los servicios de recaudación de las entidades locales se refiere a la inembargabilidad del dinero y ciertos bienes patrimoniales de las administraciones públicas. En este artículo, se aportan soluciones prácticas.

1. INTRODUCCIÓN

Mucho se ha escrito desde la publicación de la Sentencia núm. 166/1998 del Tribunal Constitucional en relación con la desaparición de los seculares privilegios de autoejecución e inembargabilidad de los bienes y derechos de las Administraciones Públicas, que implicaban en la práctica e incluso en la teoría (art. 106 del antiguo Reglamento General de Recaudación aprobado por Real Decreto 1684/1990) la calificación de éstas como entidades «no apremiables» e «inembargables»

Esta Sentencia junto con, entre otras, la dictada por el Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2005; en la que se establece la obligación de las administraciones públicas de utilizar el procedimiento administrativo de apremio, con el devengo de los recargos correspondientes a al período ejecutivo (art. 28 de la Ley 58/2003, General Tributaria), para la recaudación ejecutiva de las deudas no compensables de otras administraciones públicas; han supuesto, en definitiva, la desaparición de nuestro ordenamiento jurídico tanto del concepto de entidades «no apremiables» como del privilegio de la inembargabilidad absoluta de los bienes y derechos de éstas.

No obstante lo anterior, la sentencia 166/1998, dejó sin resolver el problema de la determinación concreta de los bienes y derechos embargables, e incluso complicó considerablemente dicha determinación cuando en su Fundamento Jurídico Noveno, tal como señala Juan José Sánchez Ondal, «deja clara la inembargabilidad de los fondos públicos de manera contundente e indubitada». En el mismo sentido se pronuncia el Tribunal Constitucional, entre otras, en su Sentencia 228/1998, de 1 de diciembre (Fundamento Jurídico 3).

Son dicha declaración de inembargabilidad de los fondos y en definitiva del dinero de las administraciones públicas (que no hay olvidar que, por la facilidad de su aprehensión, pero también por la menor onerosidad de la misma para el obligado al pago, ocupa el primer lugar en el orden de embargo establecido por el art. 169.2 de la Ley 58/2003, General), junto con la dificultad de concreción de los bienes patrimoniales de las administraciones públicas deudoras susceptibles de ser embargados, los dos grandes escollos con los que se enfrentan los órganos de recaudación, fundamentalmente de las entidades locales que no disponen de deudas compensables, para llevar a feliz término los procedimientos ejecutivos de apremio contra otras administraciones públicas, siendo precisamente la superación de la doctrina constitucional en la que se asientan dichos obstáculos, la materia que constituye el objeto del presente artículo.

2. LA POSITIVACIÓN DE LA DOCTRINA EMANADA DE LA STC 166/1998

La consecuencia directa e inmediata de la STC 166/1998, de 15 de julio, fue una nueva redacción del art. 154.2 LHL, de la cual desapareció la expresión «y bienes en general».

Posteriormente, en el mismo año que se dictó esta Sentencia, se aprobó la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, cuyo art. 57 dos dio una nueva redacción al art. 154.2 LHL, que es la que se ha mantenido en el vigente art. 173.2 del Texto Refundido de la LRHL, aprobado por RD Legislativo 2/2004, de 4 de marzo, según el cual:

«Los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público.»

Sin embargo, el legislador estatal no aprovechó la oportunidad que le ofrecía esta Ley «de acompañamiento» para modificar en el mismo sentido el art. 44 LGP, arguyendo en la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, al abordar la regulación de la ejecución de las sentencias de este orden jurisdiccional, que la modificación de la prerrogativa de la inembargabilidad de los bienes y derechos de la Hacienda Pública «no se puede abordar aisladamente en la Ley jurisdiccional, sino —en su caso— a través de una nueva regulación, completa y sistemática, del estatuto de los bienes públicos» […] «que su supresión debería ser realizada por una Ley que regulase el régimen jurídico de estos bienes».

Finalmente es precisamente con la modificación del régimen jurídico de estos bienes llevada a cabo con la aprobación de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), en cuyo art. 30.3, precepto que encabeza el Capítulo II (De las limitaciones a la disponibilidad de los bienes y derechos) de su Título II (Protección y defensa del patrimonio), se establece lo siguiente:

«Ningún Tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general.»

Precepto que se reproduce literalmente en el art. 23.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).

Aunque en principio pudiera parecer que estos preceptos suponen la asunción, con la demora marcada por las circunstancias expuestas, de la doctrina constitucional contenida en la STC 166/1998 y, en definitiva, la positivación en el ámbito estatal del mismo régimen jurídico establecido en el art. 173.2 de la LRHL, por lo que se refiere a la embargabilidad de los bienes y derechos de las administraciones públicas; si comparamos ambos preceptos observamos dos diferencias sustanciales que van a influir notablemente en la doctrina y en la jurisprudencia y, en consecuencia, en el operador jurídico a la hora de determinar e individualizar los bienes y derechos de las Administraciones Públicas susceptibles de embargo.

Así, por un lado, mientras el art. 173 de la LRHL, de conformidad con la doctrina constitucional que resulta de las STCs 166 y 228/1998, incluye dentro de los bienes y derechos que no son susceptibles de embargo «los fondos» de la hacienda local; el art. 30.3 de la LPAP no hace referencia alguna a este concepto. Y, por otro, este último precepto incluye dentro de los bienes y derechos no susceptibles de embargo, junto con los demaniales (esto es, los afectados al uso general o al servicio público —art. 4.1 y 65 y ss de la LPAP—) una nueva supuesta categoría de bienes y derechos patrimoniales que no son de dominio público, porque en este caso su embargabilidad estaría prohibida por el artículo apartado 1 de dicho artículo, pero que están materialmente afectados a un servicio público o a una función pública.

La doctrina constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, consecuencia de aquélla, determinaron asimismo la desaparición de nuestro ordenamiento jurídico de la obsoleta terminología derivada del art. 106.3 del antiguo Reglamento General de Recaudación, aprobado por RD 1684/1990, de 20 de diciembre, en el que se hacía referencia a «Entidades públicas que por Ley no puedan ser objeto de apremio»; así, el art. 70.4 del RD 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación, hace referencia a la posibilidad de proceder al embargo de los bienes de las referidas entidades.

No obstante, como hemos visto anteriormente, tanto la Ley General de la Seguridad Social, como las leyes de algunas Comunidades Autónomas, mantienen en vigor preceptos que siguen haciendo referencia a la inembargabilidad de la totalidad de los bienes y derechos que integran el patrimonio de dichas administraciones públicas, lo que implica un grave problema para el operador jurídico a la hora de aplicar dichos preceptos a la luz de la doctrina constitucional emanada de la STC 166/1998, que ha llevado incluso en algún supuesto, como el que afecta al Excmo. Ayuntamiento de Ciudad Real, a que puedan tener que enfrentarse a una querella criminal presentada por la TGSS como consecuencia del embargo efectuado a una cuenta de ésta. 

3. LA DETERMINACIÓN CONCRETA DE LOS BIENES Y DERECHOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS SUSCEPTIBLES DE EMBARGO

1. La regla general de la embargabilidad

Siendo el principio de responsabilidad patrimonial universal recogido en el art. 1.911 del Código Civil y la embargabilidad de los bienes y derechos que forman parte del patrimonio del deudor, la regla general de la que se debe partir siempre, hay que concluir que la inembargabilidad constituye una excepción a dicha regla general que, como tal excepción, debe ser acreditada por la entidad que pretenda hacer valer dicha prerrogativa y que, asimismo, debe ser interpretada restrictivamente.

Dicho carácter residual de los bienes patrimoniales embargables de las Administraciones Públicas viene también recogido en el art. 16 de la LPAP, lo que unido a la vis atractiva que asimismo supone la falta de afectación del bien al dominio público, nos permite determinar su calificación como bien patrimonial cuando no conste esa afectación al uso ni al servicio público, ni exista calificación legal expresa demanial. A esta vis atractiva de los bienes patrimoniales se refieren explícitamente, en la legislación autonómica, la Ley andaluza 7/1999 (art. 2.3. in fine) y en Cataluña su Decreto 336/1988, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento del patrimonio de los entes locales (art. 8.3), que establecen que se presume el carácter patrimonial de un bien local «si no consta la afectación» del mismo a alguno de los bienes indicados para los bienes demaniales y comunales. Criterio negativo y residual que, asimismo, recoge la LPAP, en su art. 7.1, de donde cabe deducir la regla de presunción de patrimonialidad y, en consecuencia, de embargabilidad de los bienes de las Administraciones Públicas.

2. La embargabilidad del dinero en general y de los fondos de las administraciones públicas depositados en cuentas bancarias

La inclusión del término «fondos» en el art. 173.2 de la LRHL no es una novedad aportada por el legislador en el momento de positivizar la doctrina contenida en la STC 166/1998, sino que este concepto o sinónimos del mismo aparecen históricamente en los preceptos que han regulado la materia que nos ocupa; así en la Ley de Hacienda de 1911, se hace referencia a la prohibición de embargar las «rentas y caudales del estado», terminología que se mantiene en el art. 44 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria y, por supuesto, en el art. 154.2 de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales, lógicamente, con anterioridad a su modificación como consecuencia de la STC 166/1998.

Pero es más, tanto esta sentencia como sobre todo la STC 228/1998, que no hay que olvidar constituyen el punto de inflexión en la modificación del régimen jurídico de aplicación a la embargabilidad de los bienes de las administraciones públicas, justifica la inembargabilidad de dichos fondos en su Fundamento Jurídico 9 al señalar que «Esta alegación (la relativa a la inembargabilidad de los bienes y fondos públicos alegada por el Abogado del Estado) ciertamente ha de compartirse con lo que respecta a «los derechos, fondos y valores» de la Hacienda local, a los que se refiere el precepto legal antes mencionado. Estos, en efecto, son los «recursos financieros» de la Entidad local, ya se trate de «dinero, valores o créditos» resultantes de «operaciones tanto presupuestarias como extrapresupuestaria», que constituyen la Tesorería de dicha Entidad (art. 175.1 LHL). Y dado que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general, es evidente que requieren una especial protección legal, tanto por su origen en lo que respecta a los ingresos de Derecho público —la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE)— como por el destino al que han sido asignados por los representantes de la soberanía popular».

No obstante lo anterior, la mención a los «fondos» afortunadamente no figura ya en el art. 30.3 de la LPAP y entendemos que tampoco pueden entenderse incluidos en la «categoría» a la que el mismo hace referencia de bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, por los siguientes motivos:

1.º En primer lugar porque el dinero tanto en metálico como en forma de fondos depositados en cuentas bancarias no es sino, precisamente eso, dinero, esto es, un bien fungible que por su propia naturaleza no puede calificarse como un bien o derecho de dominio público ya que en ese caso también habría que predicar del mismo su carácter inalienable.

2.º Los principios presupuestarios de caja única o de unidad de caja, que no son sino la expresión contable del principio de desafectación de recursos.

El principio de caja única es un referente tradicional en la normativa española relativa al manejo de fondos y valores de las Administraciones Públicas, que viene recogido tanto en la normativa estatal (art. 91.b de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, como función del Tesoro Público) como en la normativa aplicable a las Entidades Locales, al establecer el art. 196.1 b) TRLRHL, que la tesorería ha de «... servir al principio de unidad de caja, mediante la centralización de todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias».

Como señala Díaz Arroyo en un trabajado publicado en la Revista «El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados», «La aplicación práctica de este principio se manifiesta en que el Tesorero distribuye y maneja los fondos y valores de la Administración a

«la que sirve, no dependiendo de un criterio asociado a la naturaleza de los derechos liquidados, sino por el contrario, garantizando la oportuna satisfacción puntual de las obligaciones en función del plan de disposición de fondos que tenga establecido. Esta realidad, permite que la totalidad de los fondos existentes en las cuentas bancarias o en la caja municipal, forme un todo conjunto que puede ser distribuido libremente en función de los distintos vencimientos de obligaciones o, incluso, rentabilizado mediante operaciones que garanticen su liquidez y seguridad».

El principio de desafectación, también conocido como principio de no afectación de los recursos. Constituye la base sobre la que se asienta el principio de unidad de caja y supone que la totalidad de los recursos han de destinarse a satisfacer el conjunto de las obligaciones de la Administración. Este principio, recogido en el art. 165.2 del TRLRHL, no es universal, ya que cuenta con importantes excepciones derivadas de recursos a los que la normativa establece su afectación a fines expresamente determinados.

Pues bien, la aplicación práctica de estos principios a la materia que nos ocupa, supone que el dinero en metálico o depositado en cuentas bancarias debe destinarse a satisfacer el conjunto de las obligaciones de una Administración Pública; por lo que con cargo a dichas cuentas la Administración debe atender a todo tipo obligaciones, como pago de sueldos, compra de material no inventariable, alquileres, gasolina, subvenciones, gastos de representación, pago de impuestos estatales y locales, etc.; todos ellos calificables como destinados genéricamente a satisfacer el interés general, debiendo concluir que solo podrían calificarse como inembargables los recursos cuya normativa específica establezca su afectación a un determinado fin, con lo que la inembargabilidad en este caso supondría una excepción a la regla general que, por tanto, exigiría la prueba por la administración embargada de dicha afectación expresa a un concreto fin.

3.º Porque desde el punto de vista del desarrollo de cualquier procedimiento ejecutivo, tanto judicial como administrativo de apremio, no hay que olvidar que «el embargo de dinero representa la auténtica vertebración del sistema ejecutivo (...) en cuanto primer y principal elemento en el orden de la traba» y que siempre será menos gravoso para el deudor (también en el caso de que éste sea una Administración Pública) que le sea embargada una cantidad de dinero —cantidad que como es lógico siempre coincidirá con el total de la deuda—, que se proceda a la enajenación forzosa de uno o varios bienes patrimoniales de la misma; en cuyo caso, la experiencia demuestra que el valor que podría obtenerse como consecuencia de la tramitación de este tipo de procedimientos suele ser considerablemente inferior al precio de los bienes objeto de realización; y en el que, a la deuda originaria (principal, recargo e intereses), habría que añadir las costas generadas en el procedimiento de realización del bien (anotaciones registrales, valoraciones, etc…)

4.º Pero el argumento jurídico más importante para negar la inembargabilidad de «los fondos» de conformidad con lo establecido en el art. 30.3 de la LPAP es el contenido en las Sentenciasdictadas sobre el particular por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Albacete y Ciudad Real  en según las cuales, «el Art. 3 de la Ley 33/2001, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, define éste como el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquél en virtud del cual les hayan sido atribuidos, pero excluye el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda (...)» (ST AB 362/2011) de donde hay que concluir que si el dinero no forma parte de los bienes y derechos patrimoniales de las Administraciones Públicas, nunca podrá ser afectado ni formal (art. 30.1 LPAP) ni materialmente (30.3 LPAP) a un servicio público o a una función pública y, en consecuencia, de conformidad con lo establecido en este precepto, siempre será embargable.

5.º A estos argumentos habría que añadir que, en el supuesto de que se trate de un procedimiento ejecutivo para el cobro de deudas de derecho público, en el que por tanto el ente ejecutante sea asimismo otra Administración Pública, carecería de virtualidad el argumento utilizado en la sentencia objeto de comentario para justificar su inembargabilidad, esto es, «que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general»… por lo que «requieren una especial protección legal, tanto por su origen en lo que respecta a los ingresos de Derecho público —la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE)— como por el destino al que han sido asignados por los representantes de la soberanía popular»; porque, si bien es cierto que al ser el Presupuesto instrumento exclusivo de los gastos públicos «el apoderamiento o traba directo de tales bienes o fondos, vendría a suponer un gasto o pago sin previsión presupuestaria, o sin sujeción al procedimiento de ejecución del Presupuesto»; no lo es menos que, de conformidad con lo establecido en el art. 54.1 de la Ley General Presupuestaria, «tendrán la condición de ampliables los créditos [...] destinados a atender obligaciones específicas del respectivo ejercicio, derivadas de normas con rango de ley, que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado y, en su virtud, podrá ser incrementada su cuantía hasta el importe que alcancen las respectivas obligaciones»; de donde resulta que, siendo las cantidades que constituyen el objeto un procedimiento administrativo de apremio generalmente exacciones establecidas originariamente por el Estado mediante Ley (art. 133.1 de la CE), la obligación derivada de su devengo constituye un crédito ampliable a cuyo abono no puede, en consecuencia, oponerse el referido principio de legalidad presupuestaria por constituir precisamente el pago de estas obligaciones una especificación más de dicho principio; por lo que, es precisamente el propio principio de legalidad presupuestaria, el que permite calificar como injustificable que una administración no predique con el ejemplo e ingrese, dentro del período voluntario, una obligación de pago que constituye asimismo un ingreso de derecho público para la administración acreedora, y en definitiva no constituye sino una consecuencia más del principio de legalidad presupuestaria en su vertiente de los ingresos públicos de otra administración.

Y, por encima de todo ello, mantener la inembargabilidad de los «fondos» significaría cerrar los ojos a la realidad del dinero como «mercancía abstracta, fungible y de cambio por excelencia, con el que por ello pueden atenderse tanto funciones públicas como privadas, y cuyo importe puede suplirse inmediatamente por operaciones de crédito (...) el llamado por su naturaleza, más que los bienes materiales, que remiten a un sistema económico, de trueque, a cubrir la función de garantía del tráfico sobre la que se organiza el mercado».

Lógicamente, teniendo en cuenta la primera de la diferencias apuntadas entre la redacción del art. 173.2 de la LRHL y el art. 30.3 de la LPAP, las consideraciones expuestas en relación con la embargabilidad de «los fondos» o el dinero de las administraciones públicas no resultarían de aplicación en los supuestos en los que el procedimiento ejecutivo de cobro se dirija contra una administración local, porque la normativa de aplicación a este tipo de entidades, como hemos visto, a diferencia de lo establecido en el art. 30.3 de la LPAP, excluye expresamente de la posibilidad de embargo a «los fondos», por lo que en principio podría concluirse que la oposición a dicho embargo por la entidad local ejecutada implicará la procedencia por parte del Juzgado que conozca del asunto de plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.

Mención especial merece en este mismo sentido el blindaje establecido por el legislador andaluz en el párrafo segundo del art. 27.2 del Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de Andalucía, en el que se declara que los valores, los créditos y demás recursos financieros de la Tesorería General de la Junta de Andalucía se consideraran siempre afectados materialmente a un servicio público o a una función pública y, por tanto, inembargables; por lo que el embargo de los mismos requerirá, al igual que en el caso de las Haciendas Locales, el planteamiento de la pertinente cuestión de inconstitucionalidad contra dicho precepto que claramente se excede al establecer este privilegio a la normativa constitucional y a la regulación básica en materia de patrimonio de las administraciones públicas a la que se ha hecho referencia en este epígrafe.

3. La determinación de los bienes y derechos patrimoniales que se encuentran materialmente afectados a un servicio público o a una función pública a efectos de la exclusión de la posibilidad de embargo de los mismos

¿Pueden existir bienes o derechos patrimoniales que no sean de dominio público, pero que se encuentren afectos materialmente a un servicio público o a una función pública?

Efectuado un somero estudio del régimen jurídico de los bienes de las administraciones públicas llegamos obligatoriamente a la conclusión de que si un bien o derecho patrimonial se encuentra afecto (formal o simplemente materialmente) a un servicio o a una función pública deberemos incluirlo en la categoría de los bienes de dominio público o demaniales.

La afectación es la figura medular del demanio. La afectación implica que una cosa queda destinada a un fin de interés público (uso o servicio público) y adquiere la condición jurídica peculiar de bien de dominio público. La declaración puede ser del legislador: Ley de Aguas, Ley de Minas, Ley de Carreteras, o también puede provenir de la Administración en base a la ley (acto administrativo, que podrá ser expreso, tácito o presunto).

El Profesor García De Enterría, señala que la institución del dominio público, gira sobre el criterio esencial de la llamada afectación, destinación o destino de los bienes que integran sus dependencias.

La afectación supone una decisión o acto administrativo en virtud del cual una cosa ingresa en el dominio público, y queda destinado a las finalidades especiales del demanio, pudiendo distinguir distintas clases de afectación:

• Genérica: No se refiere a cada bien singular, sino a toda una categoría de bienes, la que corresponde al demanio natural, que en nuestro derecho posee refrendo constitucional, art. 132.2.


• Específica: Se refiere a bienes concretos y singulares, la declaración se realiza mediante acto administrativo que puede ser a su vez:
  
  
  
  • 1. Expresa: Se trata de un acto administrativo común en el ámbito de la Administración estatal, recogida en la LPAP (art. 65 y ss); en el ámbito de la Administración Local, el art. 8 del Reglamento de Bienes, recoge la afectación expresa, mediante expediente de alteración de la calificación jurídica, en el que se acredite su oportunidad y legalidad.
  
  
  • 2. Implícita: Que es la procedente de otros actos administrativos dictados con finalidad distinta, así el art. 66.2.c) de la LPAP, que prevé el supuesto de expropiación. También sería el supuesto previsto en el art. 8.4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986, que se prevé la afectación implícita por la aprobación definitiva de Planes de Ordenación Urbana y de Proyectos de Obras y Servicios.
  
  
  • 3. Tácita. Que como recoge el art. 8.4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales caben dos supuestos:
    
    
    
    • — Adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal.
    
    
    • — Adquisición por la entidad local, cuando adquiera por usucapión una cosa o bien que viniera estando destinada a un uso o servicio público.
    
    
    
    
  
  
  
  

También cabría deducirla de aquellos supuestos extraídos de una conducta previa de la Administración con relación a determinados bienes (art. 66.2.a) de la LPAP

Y esta afectación de unos determinados bienes al dominio público, implica que están sujetos a un régimen jurídico especial basado en los principios de inembargabilidad, inalienabilidad, e imprescriptibilidad.

La LPAP señala en su art. 3 (Legislación básica) que el Patrimonio de las Administraciones Públicas está constituido por el conjunto de bienes y derechos, cualesquiera que sea su naturaleza y el título de adquisición o aquel en virtud del cual le hayan sido atribuidos, no entendiéndose dentro de dicho patrimonio el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las CC.AA. o Corporaciones Locales, los recursos que constituyan su Tesorería.

El art. 4 de la LPAP (legislación básica) distingue por razón de su régimen jurídico:

• a) Bienes y derechos de dominio público o demaniales. Se consideran bienes y derechos de dominio público los que siendo de titularidad pública, se encuentran afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales, en todo caso los mencionados en el art. 132.2 de la CE.


• b) Bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales. Se consideran bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que siendo de titularidad de las Administraciones Públicas no tengan el carácter de dominio público. Esto es, se definen los bienes patrimoniales como una categoría residual formada por todos los bienes de las administraciones públicas que no puedan ser calificados de dominio público por no estar afectos, ni formal ni materialmente (afectación tácita o presunta) a un servicio público o a una función pública.

En consecuencia debemos concluir que cuando el art. 30.3 de la LPAP incluye dentro de la categoría de bienes patrimoniales no embargables a «los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública», está haciendo referencia a los bienes y derechos afectos tácita o implícitamente a un servicio o una función pública y, en consecuencia, a este tipo de bienes demaniales o de dominio público; por lo que entendemos que la inclusión de esta categoría en un precepto destinado a los bienes y derechos patrimoniales no susceptibles de embargo no hace sino inducir a confusión al operador jurídico ya que la inembargabilidad de los mismos se concluye directamente de lo dispuesto en el art. 132 de la CE y en el art. 30.1 de la LPAP que hacen referencia a los principios que informan el régimen jurídico de los bienes y derechos del dominio público.

En conclusión, la categoría de los bienes y derechos patrimoniales que se encuentren materialmente afectos a un servicio público o una función pública se encuentra incluida en la categoría general de bienes de dominio público, por encontrarse afectos formal o materialmente a un servicio o un función pública.

4. Las últimas sentencias dictadas sobre la materia

Las sentencias más recientes a las que hemos tenido acceso que abordan la materia que nos ocupa son la núm. 242/2013 dictada por la Sección 1.ª del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el 11 de noviembre en el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la núm. 362/2011 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Albacete y la Sentencia Núm. 355/2013 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Ciudad Real el 29 de noviembre de 2013 en el recurso interpuesto por la TGSS contra la resolución de 14 de abril de 2010 del Ayuntamiento de Ciudad Real, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por aquélla contra la diligencia de embargo de fondos en cuentas bancarias de la misma efectuada por dicho Ayuntamiento.

Los fundamentos más destacables de la primera de las sentencias citadas son:

• 1. «Que el legislador ha optado por dar al dinero, junto al resto de los recursos financieros de las Administraciones Públicas un trato claramente diferenciado respecto del resto de bienes y derechos que sí que se integran en el patrimonio de las citadas administraciones».


• 2. Que «debe rechazarse la existencia de una presunción de inembargabilidad respecto de aquellos bienes que tengan la consideración de patrimoniales y en particular de los saldos que las administraciones públicas puedan tener en entidades bancarias» correspondiendo la carga de alegar y acreditar que se encuentran afectos materialmente a un servicio público a la administración embargada.


• 3. Que «el juego del contenido del art. 2 con la disposición final segunda» de la LPAP, refuerza la aplicación de la doctrina contenida en la STC 166/1998 para realizar una adecuada interpretación de los preceptos de aplicación a la inembargabilidad de los bienes de las Comunidades Autónomas que no han procedido a modificar su normativa propia «en esta materia para adecuarla a la interpretación constitucional del art. 132.1 CE»(…) «sin necesidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad sobre el particular»

En cuanto a la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Ciudad Real (que no es firme) destacaría, en primer lugar, que en dicha sentencia se hace referencia a la colisión existente entre el art. 85 del RDL 1/1994, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), según el cual, «Los bienes y derechos que integran el patrimonio de la Seguridad Social son inembargables. Ningún Tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos del patrimonio de la Seguridad Social, ni contra sus rentas, frutos o productos del mismo, siendo de aplicación, en su caso, lo dispuesto sobre esta materia en los arts. 44, 45 y 46 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria»; y los arts. 3.2 y 30.3 de la LPAP, en los que el Ayuntamiento demandado fundamenta la inaplicabilidad del precepto invocado por la TGSS y, en definitiva, el carácter embargable de determinados bienes de la SS y concretamente del dinero depositado en cuentas bancarias; resolviendo dicha colisión en favor de la tesis mantenida por la representación del Ayuntamiento de Ciudad Real en base a los siguientes consideraciones:

• 1. Porque tanto el art. 2 de la LPAP; que determina el ámbito de aplicación de la misma, incluyendo a los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la Administración General del Estado, entre los que lógicamente debemos incluir a la TGSS; como el art. 3.2, que excluye al dinero de los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas, tienen carácter de legislación básica de aplicación a todas ellas, según dispone el apartado 5 de la Disposición Final 2.ª de la LPAP.


• 2. Porque «tanto el Tribunal Supremo, como el Tribunal Constitucional han sentado el criterio de que la inembargabilidad de los bienes, derechos, valores y fondos públicos no puede predicarse de cualquier bien de la Administración pública» en sentencias dictadas con posterioridad a la aprobación de la LGSS


• 3. Porque «en el momento que se redactó el Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social, en el año 1994, «la Ley General Presupuestaria (RDLeg 1091/1988) en los preceptos a los que se remite el art. 85 citado, sí establecía literalmente la prohibición de embargo de los fondos. Pero esta situación cambió radicalmente porque en la redacción actual, dada por la Ley 47/2003 General Presupuestaria, el art. 23 de la misma elimina esta mención literal a los fondos» y limita la inembargabilidad a ciertos bienes del patrimonio de las administraciones públicas.

En segundo lugar destacaría que, como consecuencia, entre otras, de las consideraciones anteriormente expuestas, esta sentencia mantiene la doctrina contenida en todas las sentencias dictadas sobre la materia que nos ocupa por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Albacete en el sentido de que «sí pueden ser embargables los bienes que no se encuentren en dicha situación (aquéllos a los que hacen referencia el art. 30.3 de la LPAP y 23 de la LGP), entre los cabe incluir los fondos y el dinero depositado en entidades bancarias».

Para finalizar señalar que existe cierta jurisprudencia menor, curiosamente procedente de la jurisdicción civil (por todos, el Auto de la A.P de Teruel 76/2004 y el más reciente de la A.P. de Granada 106/2012), que, optando por una interpretación de nuestro ordenamiento jurídico evidentemente favorable a los intereses de las administraciones públicas, califica como inembargables los fondos depositados en cuentas titularidad de éstas; por lo que, si bien nuestra posición es discutible desde un punto de vista jurisprudencial, ya que hasta la fecha no ha sido objeto de aclaración expresa por la doctrina constitucional; confiamos en que finalmente la jurisprudencia mayoritaria opte por la tesis mantenida en el presente artículo que en definitiva supone subordinar el privilegio del principio de la autotela ejecutiva de las administraciones públicas, establecido por el legislador ordinario, al sagrado derecho a la tutela judicial efectiva que nuestra Constitución reconoce a todas las personas —categoría en la que hay que incluir también a las propias administraciones públicas cuando son acreedoras de otras— y que constituye uno de los pilares básicos en los que se fundamenta la existencia de nuestro estado de Derecho.

CONCLUSIONES

La aprobación de la Constitución y la aplicación del art. 24 de la misma por el Tribunal Constitucional en sus sentencias núm. 166/1998 de 15 de julio, 210/1998 de 27 de octubre y 228/1998 de 1 de diciembre, han supuesto definitivamente la desaparición de nuestro ordenamiento jurídico de los históricos privilegios de la Administración relativos a la potestad de autoejecución de las resoluciones judiciales por las que se condenaba a aquélla al pago de una cantidad líquida y a la inembargabilidad de todos los bienes y derechos que integran su patrimonio así como a la eliminación del concepto de «entidades inapremiables»; lo que implica que la única vía procedente para la ejecución forzosa de actos administrativos en virtud de los cuales se hubiera de satisfacer cantidad líquida, no compensable, será el procedimiento ejecutivo de apremio previsto en el art. 97 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con el devengo y exigibilidad de los recargos correspondientes a dicho período (art. 28 LGT), con independencia de que el obligado al pago de la misma sea un particular u otra administración ; y, en definitiva, subordinar el privilegio de autotutela ejecutiva de las administraciones públicas al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Como consecuencia de lo anterior el legislador procedió a una nueva redacción de los preceptos que hacían referencia tanto al régimen jurídico de protección de los bienes y derechos que integran el patrimonio de las administraciones públicas como al privilegio de la inembargabilidad de los mismos; procediendo, en primer lugar, a la inmediata modificación de lo dispuesto sobre el particular en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, al ser ésta la Ley afectada por la cuestión de inconstitucionalidad, y 5 años más tarde, aprovechando la modificación del régimen jurídico del patrimonio de las administraciones públicas, para introducir el art. 30.3 de la LPAP y un precepto gemelo en la LGP (art. 23.1), por lo que se refiere a la embargabilidad de los bienes y derechos que integran el patrimonio de la Administración General del Estado en particular y de todas las Administraciones públicas en general, por el juego del contenido del art. 2 con la disposición final segunda de la citada LPAP.

Aunque hasta la fecha permanecen inalterados algunos preceptos en los que se regula el régimen jurídico de los bienes y derechos que integran el patrimonio de otras administraciones públicas (Seguridad Social, Comunidades Autónomas, Universidades, etc.) y en los que se sigue declarando la inembargabilidad de los mismos, debemos entender que «las prerrogativas de la Seguridad Social (como de cualquier administración pública) sobre su patrimonio han cambiado por obra del cambio legislativo que ha supuesto la Ley General Presupuestaria vigente, suprimiendo la prohibición total de embargo de todo tipo de bienes, y reduciendo sensiblemente el ámbito de las prerrogativas de las Administraciones sobre su patrimonio inembargable, del cual se eliminan los fondos o el dinero de las cuentas bancarias».

No obstante lo anterior y como consecuencia directa de los fundamentación jurídica de las sentencias del TC a las que se ha hecho referencia y de la redacción de los preceptos en los que se positiviza dicha doctrina constitucional, en la actualidad se plantea el problema de la concreción de los bienes y derechos de las administraciones públicas deben ser calificados como inembargables y cuáles como embargables, ocupando un aspecto central de este debate la determinación de si son embargables el dinero o los fondos de las Administraciones públicas depositados en cuentas bancarias.

En tanto en cuanto la jurisprudencia o el legislador se pronuncian de una forma definitiva sobre estas cuestiones, y una vez analizados los preceptos de aplicación y las resoluciones judiciales dictadas hasta la fecha sobre el asunto de que se trata, podemos concluir:

• 1. Son inembargables los bienes y derechos que integran el domino público por estar afectos formal o «materialmente» a un servicio o a una función pública.


• 2. Son inembargables los bienes y derechos patrimoniales cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados (dichos rendimientos o el producto de su enajenación formarían parte, por tanto, del demanio).


• 3. Son inembargables los valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general.


• 4. Son embargables el resto de los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas, correspondiendo la carga de alegar y acreditar su inembargabilidad a la administración embargada.


• 5. Es embargable el dinero, tanto en metálico como el depositado en cuentas bancarias, así como el resto de los recursos financieros de las Administraciones Públicas, a excepción, en principio, del dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de las entidades locales, ya que el art. 173.2 del Texto Refundido de la LRHL, aprobado por RD Legislativo 2/2004, de 4 de marzo, prohíbe expresamente la posibilidad de embargar los fondos de las entidades locales, por lo que el embargo de los mismos requerirá el planteamiento de la pertinente cuestión de inconstitucionalidad contra dicho precepto, que claramente se excede, al establecer este privilegio, a la normativa constitucional y a la regulación básica en materia de patrimonio de las administraciones públicas.


• 6. Los preceptos legales referidos a la inembargabilidad de los bienes de la Seguridad Social, de las Comunidades Autónomas o de otras Administraciones Públicas que no han procedido hasta la fecha a modificar su normativa propia «en esta materia para adecuarla a la interpretación constitucional del art. 132.1 CE»(…), deben ser interpretados de conformidad con las conclusiones anteriormente expuestas, «sin necesidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad sobre el particular»  , como consecuencia del juego de la doctrina contenida entre otras en STC 166/1998 y de la aplicación del contenido del art. 2 con la disposición final segunda de la LPAP en relación con los arts. 3 y 30.3 de la misma.


• 7. Mención especial merece en este sentido el blindaje establecido por el legislador andaluz en el párrafo segundo del art. 27.2 del Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de Andalucía, esto es, aprobado con posterioridad a la modificación de la normativa básica estatal sobre el patrimonio de las administraciones públicas, y en el que, contraviniendo lo establecido en aquélla, se declara que los valores, los créditos y demás recursos financieros de la Tesorería General de la Junta de Andalucía se consideraran siempre afectados materialmente a un servicio público o a una función pública y, por tanto, inembargables; por lo que el embargo de los mismos requerirá, al igual que en el supuesto de los fondos de las entidades locales, el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad contra dicho precepto.

Para finalizar señalar que, no obstante constituir el objeto del presente artículo la embargabilidad de los bienes y derechos de las administraciones públicas en la tramitación de un procedimiento administrativo de apremio en el que, obviamente, el acreedor es también una administración pública; después de examinar detenidamente los argumentos expuestos en el mismo, entiendo que las conclusiones obtenidas serían totalmente extrapolables a aquéllos supuestos en los que el acreedor es un particular y el embargo se efectúa en un procedimiento ejecutivo judicial; ya que el único argumento examinado que se podría oponer a tal extensión es la Sentencia del TC 166/1998, cuando señala, que los fondos «son los "recursos financieros" de la Entidad local, ya se trate de "dinero, valores o créditos" resultantes de "operaciones tanto presupuestarias como extrapresupuestarias", que constituyen la Tesorería de dicha Entidad (art. 175.1 LHL). Y dado que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general, es evidente que requieren una especial protección legal, tanto por su origen en lo que respecta a los ingresos de Derecho público —la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE)- como por el destino al que han sido asignados por los representantes de la soberanía popular»; fundamento jurídico que en mi opinión ha resultado rebatido con los argumentos contenidos en el epígrafe 3.2. del presente artículo. A mayor abundamiento señalar, que ésta conclusión puede entenderse corroborada por el legislador ordinario, que, a diferencia de lo establecido en el art. 173.2 de la LRHL, ha eliminado la palabra «fondos» de la redacción de los preceptos de la Ley General Presupuestaria y de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas relativos al privilegio de la inembargabilidad de ciertos bienes y derechos de éstas y cuya aprobación fue posterior a la de aquél.

 

Felipe IBÁÑEZ LÓPEZ. Jefe de la Asesoría Jurídica de GESTALBA. Graduado en Derecho. l Consultor de los Ayuntamientos, Nº 4, Sección Opinión / Comentarios de Jurisprudenciauincena del 29 Feb. al 14 Mar. 2016, Ref. 424/2016, pág. 424, Editorial Wolters Kluwer.