Trabajos

La regularización del catastro y su proyección en las Haciendas Locales

El catastro es un registro administrativo, cuyo censo tiene en la actualidad una proyección eminentemente fiscal, pues no son pocos los tributos que de una u otra manera, tiene su apoyo en los datos que aparecen en esta «gigantesca» base de datos alfanumérica. Por ello, se ha lanzado un ambicioso proyecto que tiene por objeto regularizar la realidad física a la realidad catastral; tratando de incorporar a este registro todas aquellas construcciones, instalaciones y obras que en la actualidad se encuentra omitidas en el mismo, mediante una «maya» de actuaciones que recoja a golpe «digital» dicha realidad.

I. Introducción


El catastro ha pretendido siempre ser un reflejo de la realidad inmobiliaria de nuestro país. Las construcciones y sin suelos sin edificar, se han presentado durante mucho tiempo, como muestran en el mismo como una foto fija, que precisaba de su constante adaptación, incorporando a la misma las modificaciones físicas, jurídicas y económicas que sobre tales bienes se acometen.

Esta pretensión, en la etapa de expansión previa al estallido de la conocida como «burbuja inmobiliaria», donde «todo el mundo» apostó por el ladrillo como un «maná» inagotable de inversión y creación de riqueza, se tornaba como una «aspiración» difícilmente alcanzable, por las innumerables alteraciones de todo tipo que se producían en un país exacerbado por la promoción inmobiliaria. Eran tantos los desarrollos urbanísticos, las nuevas promociones, las transacciones de inmuebles, y en definitiva los cambios operados sobre los bienes raíces que, a pesar de los avances que aportaban las nuevas tecnologías, y de la mayor colaboración implementada entre todas las Administraciones Públicas implicadas, resultaba muy difícil que todos ellos tuvieran un reflejo inmediato en su realidad catastral.

Pero dicha situación ha cambiado drásticamente. La actual minoración de tales operaciones, y la mejora constante de los medios con los que se ha dotado al catastro inmobiliario, posibilitan que en la actualidad, se pueda acometer con mayor sosiego la pretensión última de este: ser como se ha indicado, una fiel imagen de la geografía urbanística española.

Por otro lado, es de subrayar, que el catastro es un registro administrativo, cuyo censo tiene en la actualidad una proyección eminentemente fiscal, pues no son pocos los tributos que de una u otra manera, tiene su apoyo en los datos que aparecen en esta «gigantesca» base de datos alfanumérica.

Es por ello, que su correcta y permanente actualización, no solo constituye uno de sus objetivos principales, sino que además contribuye a fomentar el adecuado funcionamiento de la Hacienda Pública, toda vez que si los «valores» que aparecen en este, tienen una repercusión directa en las contraprestaciones patrimoniales de derecho público que derivan del mismo.

Ante tal coyuntura, se ha lanzado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, un ambicioso proyecto que tiene por objeto regularizar la realidad física a la realidad catastral, tratando de incorporar a este registro todas aquellas construcciones, instalaciones y obras que en la actualidad se encuentra omitidas en el mismo, mediante una «maya» de actuaciones en todo el territorio nacional, excepto Euskadi y Navarra, que progresivamente y hasta el ejercicio 2017, peine el territorio en la «busca» de «el tesoro del catastro» es decir, de aquellas posibles discrepancias, entre los inmuebles y la forma en que estos se encuentran incorporados al mismo.

Este ambicioso proyecto, que no tiene precedentes inmediatos, persigue que al menos, todos tributen por lo que realmente tienen, siendo un complemento para otros procedimientos catastrales, que hasta el momento se han mostrado insuficientes para lograr los objetivos que ahora se persiguen. El presente trabajo versa sobre este complejo proyecto, su desarrollo, alcance y repercusión (1) .

II. La importancia del Catastro inmobiliario


El Catastro Inmobiliario por su propia definición, un registro de carácter administrativo, adscrito al Ministerio de Hacienda y Administración Públicas, en el que se recoge la descripción de los bienes inmuebles (artículo 1 de la Ley del Catastro). Estos tipo de bienes se clasifican, según la propia normativa catastral y en atención a su naturaleza, en bienes urbanos, bienes rústicos y bienes de características especiales.

Es de subrayar, que ya en la propia Ley 51/2002 de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, se recogía que los «Catastros Inmobiliarios Rústico y Urbano están constituidos por un conjunto de datos y descripciones de los bienes inmuebles rústicos y urbanos, con expresión de superficies, situación, linderos, cultivos o aprovechamientos, calidades, valores y demás circunstancias físicas, económicas y jurídicas que den a conocer la propiedad territorial y la definan en sus diferentes aspectos y aplicaciones».

Asimismo se disponía de forma taxativa, que la «formación, conservación, renovación, revisión y demás funciones inherentes a los Catastros Inmobiliarios, serán de competencia exclusiva del Estado y se ejercerán por la Dirección General del Catastro, directamente o a través de los convenios de colaboración que se celebren con los Ayuntamientos o, en su caso, Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares u otras entidades locales reconocidas por las leyes, a petición de los mismos en los términos que reglamentariamente se establezcan.»

Así se consolidaba la división entre gestión catastral, y gestión tributaria, separación que perdura en nuestros días. De esta manera, se pretendía que la elaboración de ese conjunto de datos alfanuméricos y cartográficos, fueren previos y totalmente diferenciados, a la subsiguiente función tributaria, que evidentemente podría estar amparada en los mismos, así como que la función relativa a su formación y mantenimiento, correspondiese al Estado (sin perjuicio de las salvedades que siempre amparadas por su «carácter histórico» tienes reconocidas las Comunidades Autónomas de Euskadi y Navarra).

Además, hay que destacar que en cuanto a su funcionamiento, el Catastro Inmobiliario se rige por los siguientes principios informadores:

1.- En atención al principio de eficiencia y de acuerdo con el objetivo de actualización continua de la información catastral, se reducen los plazos de envío de información al Catastro por los notarios y se amplían los casos de comunicación por dichos fedatarios públicos y por los registradores de la propiedad, incrementando los supuestos en los que se suple la obligación de declarar por los titulares de los inmuebles.

2.-En atención al principio de transparencia, se amplía la información catastral a disposición de la sociedad, tanto cartográfica como descriptiva de los inmuebles, mejorando la accesibilidad por medios electrónicos con las limitaciones que se deriven del régimen de protección de datos.

3.-Para el refuerzo del principio de seguridad jurídica, se generaliza la utilización de la certificación catastral descriptiva y gráfica, el empleo de la cartografía catastral y se mejora la operatividad en la utilización de la referencia catastral.

4.- A fin de incrementar la calidad de la información catastral, se amplía y mejora el procedimiento de comunicaciones y el diseño de nuevos mecanismos de conciliación de la información catastral con la realidad inmobiliaria, a cuyos efectos los notarios podrán participar en la solución de discrepancias y rectificación de errores.

5.-En el marco del impulso al desarrollo de la administración electrónica, los procedimientos de acceso a la información catastral, comunicación y colaboración entre administraciones se desarrollarán preferentemente a través de medios telemáticos.

6.-De acuerdo con el principio de impulso a la productividad la cartografía digital del Catastro será accesible de forma telemática y gratuita al menos a través de la Sede Electrónica del Catastro.

7.-En cuanto a la información catastral estará al servicio de los principios de generalidad y justicia tributaria y de asignación equitativa de los recursos públicos, a cuyo fin el Catastro Inmobiliario colaborará con las Administraciones públicas, los juzgados y tribunales y el Registro de la Propiedad para el ejercicio de sus respectivas funciones y competencias. Asimismo, estará a disposición de las políticas públicas y de los ciudadanos que requieran información sobre el territorio, en los términos previstos en el título VI.102. Lo dispuesto en esta ley se entenderá sin perjuicio de las competencias y funciones del Registro de la Propiedad y de los efectos jurídicos sustantivos derivados de la inscripción en dicho registro.

8.-Por otro lado, la descripción catastral de los bienes inmuebles comprenderá sus características físicas, económicas y jurídicas, entre las que se encontrarán la localización y la referencia catastral, la superficie, el uso o destino, la clase de cultivo o aprovechamiento, la calidad de las construcciones, la representación gráfica.

9.-En cuanto a la certificación catastral descriptiva y gráfica acreditativa de las características indicadas en el apartado anterior y obtenida, preferentemente, por medios telemáticos, se incorporará en los documentos públicos que contengan hechos, actos o negocios susceptibles de generar una incorporación en el Catastro Inmobiliario, así como al Registro de la Propiedad en los supuestos previstos por ley. Igualmente se incorporará en los procedimientos administrativos como medio de acreditación de la descripción física de los inmuebles.

Por otro lado es de subrayar, que la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, en su disposición final segunda, autorizó al Gobierno para refundir en el plazo máximo de 15 meses y en un solo texto las disposiciones vigentes reguladoras del Catastro Inmobiliario, comprendidas su regularización, aclaración y armonización. Tal y como apunta la propia exposición de motivos de la ley citada, la historia del Catastro en España discurre pareja al nacimiento y evolución del Estado moderno, y sus momentos de mayor o menor significación han sido, generalmente, un reflejo de las situaciones por las que ha atravesado la Hacienda pública.

Junto a las finalidades tributarias, las dos últimas décadas han sido testigos de una evolución en la que el Catastro Inmobiliario se ha convertido en una gran infraestructura de información territorial disponible para todas las Administraciones públicas, fedatarios, empresas y ciudadanos en general, puesta ante todo al servicio de los principios de generalidad y justicia tributaria, pero capacitada también para facilitar la asignación equitativa de los recursos públicos; en los comienzos de un nuevo siglo, es ya sin duda notable la colaboración del Catastro en la aplicación material de tales principios constitucionales, como lo prueba su utilización generalizada para la gestión o el control de subvenciones nacionales o comunitarias, o la paulatina incorporación de la información gráfica y de la identificación catastral de las fincas tanto a las actuaciones notariales como al Registro de la Propiedad.

Ahora bien, la utilización múltiple de la información catastral no desvirtúa la naturaleza tributaria de la institución, sino que la preserva al servir aquélla como elemento de referencia para la gestión de diversas figuras tributarias de los tres niveles territoriales de la Hacienda pública y así lo ha reconocido expresamente.

Así, el Tribunal Constitucional en su STC 233/1999, de 16 de diciembre, en la que refleja que la organización del Catastro, justamente por tratarse de una institución común e indispensable para la gestión de alguno de los impuestos estatales más relevantes, es una competencia que ha de incardinarse, sin lugar a dudas, en la de Hacienda general del artículo 149.1.14 de la Constitución Española, correspondiendo, por tanto, de manera exclusiva al Estado. Es en esta justificación donde se apoya la adscripción legal del Catastro al Ministerio de Hacienda y su atribución como competencia exclusiva del Estado.

 

III. Los notarios y los registradores de la propiedad


Durante mucho tiempo, el mundo catastral y el fedatario, fueron como dos galaxias distintas, sin intención alguna de integración. Quizás el miedo de que una de ellas pudiera «devorar» a la otra, hizo que la Dirección General del Catastro y la Dirección General de los Registros y el Notariado, estuviesen en un «divorcio» incomprensible, como si no tratasen ambas un mismo elemento común: la realidad inmobiliaria.

También es posible, que la dependencia a Ministerios distintos (no olvidemos que la Dirección General del Catastro se integra dentro del actual Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, mientras que la Dirección General de los Registros y el Notariado, forma parte del Ministerio de Justicia) haya contribuido a que cada ministro o ministerio, haya querido preservar la autonomía e independencia de tan codiciadas Direcciones Generales.

Pero hasta no hace mucho, era incomprensible totalmente, por el mero principio de «colaboración entre las distintas Administraciones Públicas», que si no se integrasen ambas bajo una misma Dirección General, al menos se «pasasen» la información necesaria para que tanto una como la otra, estuvieran lo más actualizadas posibles, y que el elemento de identificación catastral respecto a los bienes inmuebles, es decir, la referencia catastral, no es fuese cruzando paulatinamente, con la identificación en el registro de la propiedad, relativa a la anotación de libro, folio y número de finca, que este realice para cada inmueble.

Es decir, aunque parezca ahora mentira, hemos estado décadas en las que una misma finca, tenía dos formas posibles de identificarse, una más a efectos fiscales, en función de la normativa catastral, y otra a efectos de su registro, para acreditar frente a terceros de buena fe, de quien era realmente dicha finca.

Este hecho tan absurdo, imposibilitaba el cruce entre ambas bases de datos, amén de que muchos de los registros de la propiedad, se llevaban en soportes manuales totalmente obsoletos. La mezcla de tal dislate hacía sumamente dificultoso que se intercambiasen tales datos, para perplejidad de los ciudadanos o los contribuyentes, que nunca han entendido como pueden figurar en el registro de la propiedad unos datos, y otros en el catastro inmobiliario respecto a una misma vivienda, garaje, local comercial, parcela o cualquier otro tipo de bien inmueble.

IV. La colaboración interadministrativa


 Además, era necesaria la colaboración del resto de Administraciones Públicas, para alcanzar un objetivo: tener un catastro actualizado. Como proyecta el Real Decreto Legislativo 1/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, el objetivo último de este es plasmar la realidad física, jurídica y económica de este tipo de bienes.

Estos principios siempre han sido el objeto primordial del mismo. Tener un catastro actualizado es como tener la contabilidad, que nos refleja la «real» situación financiera de cualquier entidad. Véase al respecto la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, objeto de refundición. La regulación de la difusión de la información catastral está contenida en los arts. 50 a 54 de la presente Ley, en los artículos 72 al 84 del Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se desarrolla el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (2) .

Por ello se encuentran entre las competencias del catastro «La formación y el mantenimiento del Catastro Inmobiliario así como la difusión de la información catastral es de competencia exclusiva del Estado. Estas funciones, que comprenden, entre otras, la valoración, la inspección y la elaboración y gestión de la cartografía catastral, se ejercerán por la Dirección General del Catastro, directamente o a través de las distintas fórmulas de colaboración que se establezcan con las diferentes Administraciones, entidades y corporaciones públicas. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la superior función de coordinación de valores y la de aprobación de las ponencias de valores se ejercerán en todo caso por la Dirección General del Catastro.

Por otro lado ese de subrayar, que la «Comisión Técnica de Cooperación Catastral es un órgano colegiado de naturaleza administrativa dependiente de la Dirección General del Catastro que, presidido por el Director General del Catastro o funcionario en quien delegue, está integrado por seis representantes del citado centro directivo y otros seis de la asociación de Entidades Locales de ámbito nacional con mayor implantación. Sus funciones son el estudio y asesoramiento en materia catastral y la cooperación en el desarrollo de las fórmulas de colaboración en la gestión catastral y en la gestión tributaria del Impuesto sobre Bienes Inmuebles que se establezcan.»

V. Una realidad incontestable: «Google earth»


Pero todo cuanto se ha expuesto cae por tierra, si cualquier ciudadano, a través de una herramienta basada en las nuevas tecnologías como es el simple instrumento al alcance de todos de «google earht», puede comprobar la existencia de «miles de omisiones» que figuran fotografiadas en este aplicativo de google, mientras que figuran omitidas y por lo tanto sin contribuir en el catastro inmobiliario.

De nuevo, los nuevos instrumentos delatan los desajustados procedimientos, que «chirrían» por su extrema complejidad, frente a una simple imagen, que vale más que mil palabras y que demuestran que lo que existen en la realidad física, dista mucho de lo que se refleja en la realidad catastral.

Es ciertamente desolador, cuando los contribuyentes pueden observar como urbanizaciones completas, figuran sin catastrar durante años, con la consiguiente vulneración del principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas.

Por ello, algo y urgente había que hacer, y aquí aparece el proceso de regularización catastral, que al menos tiene un fin totalmente loable, que figuren catastrados todos los inmuebles que a simple «vista de pájaro» se encuentra en la realidad de nuestra geografía. Viviendas aisladas, pareadas, edificios, piscinas, zonas comunes, pistas deportivas, y un rosario interminable de todo tipo de inmuebles, que no figuran catastrados y que por lo tanto no contribuyen como aquellos que se encuentran en las bases catastrales.

Es por ello, que las nuevas tecnologías han supuesto un reto esencial para la propia dinámica del catastro, por la fácil constatación que el principio de general contribución al sostenimiento de las cargas públicas, ofrecía frente al común de los ciudadanos.

Era insostenible poder observar a través de cualquier mapa digital la enorme cantidad de inmuebles que no figuraban en las bases catastrales, con el consiguiente perjuicio para la Hacienda Pública, y para el cumplimiento del principio básico de igualdad ante la Ley.

VI. El objetivo de la regularización


El procedimiento de regularización catastral tiene como finalidad la incorporación al Catastro Inmobiliario de los bienes inmuebles urbanos y rústicos con construcción, así como de las alteraciones de sus características, en supuestos de incumplimiento de la obligación de declarar de forma completa y correcta las circunstancias determinantes de un alta o modificación catastral.

Este procedimiento se desarrollará entre 2013 y 2016 en todo el territorio nacional, excepto el País Vasco y Navarra. La determinación de los municipios afectados y el período de regularización para los mismos se establece mediante resolución de la Dirección General del Catastro publicada en el «Boletín Oficial del Estado».

De acuerdo con lo publicado por el propio Ministerio, la iniciación del procedimiento, que es de oficio, se comunica a los interesados para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. Los efectos de la incorporación al Catastro, tanto de los inmuebles como de las alteraciones de su descripción catastral, se producen desde el día siguiente al del hecho, acto o negocio que origina la incorporación o modificación catastral.

En cuanto a la regularización de la descripción de los bienes inmuebles está sujeta a la tasa de regularización catastral, cuya cuantía es de 60 euros por cada uno de los inmuebles objeto de regularización (3) . Esta tasa debe ser abonada por quien tenga la condición de sujeto pasivo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles en el ejercicio en el que se haya iniciado el procedimiento de regularización catastral. En cuanto a la incorporación al Catastro Inmobiliario de los inmuebles urbanos y de los inmuebles rústicos con construcción, así como de las alteraciones de sus características, en los supuestos de incumplimiento de la obligación de declarar de forma completa y correcta las circunstancias determinantes de un alta o modificación, con el fin de garantizar la adecuada concordancia de la descripción catastral de los bienes inmuebles con la realidad inmobiliaria (4) .

En cuanto a la función para tales actuaciones de la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, S.A. (SEGIPSA) es una sociedad estatal mercantil (100% capital público de la Dirección General de Patrimonio del Estado), es esencial, pudiendo encomendar directamente todo tipo de trabajos sobre bienes o derechos integrantes de patrimonios públicos o susceptibles de serlo y que una vez encomendados son realizados por SEGIPSA con sujeción al derecho privado (5) .

La Dirección General del Catastro activará un proceso extraordinario de regularización para localizar los inmuebles cuyos propietarios (particulares o empresas) no tributan por ellos o lo hacen de forma incompleta (6) .

Es lo que se denomina la «amnistía catastral» un proceso muy similar a la famosa amnistía fiscal y que además de evitar una multa de hasta 6.000 euros permitirá regularizar cientos de miles de inmuebles.

Para poner en marcha esta «amnistía catastral», se ha creado la tasa de regularización catastral, tributo de carácter estatal, cuyo hecho imponible es la referida regularización y cuyos sujetos pasivos son las personas y entes que deban tener la condición de sujeto pasivo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) en el ejercicio en que se inicie la regularización. Se devengará con el inicio del procedimiento y su cuantía será de 60 euros por inmueble objeto del procedimiento (7) .

Por tanto, si alguno de sus inmuebles no consta en el Catastro o sí consta, pero no ha declarado las alteraciones catastrales realizadas en él, podrá regularizar sus datos catastrales pagando una tasa de sólo 60 euros y sin tener que satisfacer sanciones por ello, y evitar así una multa de hasta 6.000 euros (8) .

Como reconoce la propia Dirección General del Catastro, este ha ido «publicando en el BOE cuándo y en qué localidades se realizará esta regularización, de forma que todo el proceso haya acabado con anterioridad al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, si bien este plazo podrá ser ampliado. El Catastro (una vez haya investigado los inmuebles) notificará los nuevos valores catastrales a los propietarios, junto a la tasa de los 60 euros. El procedimiento se debe iniciar de oficio por acuerdo del órgano competente. La iniciación se ha de comunicar a los interesados, a quienes se concede un plazo de 15 días para que formulen las alegaciones. Las actuaciones pueden entenderse con los titulares catastrales aunque no se trate de los obligados a realizar la declaración. El expediente se debe poner de manifiesto a los interesados para la presentación de las alegaciones durante un plazo de 15 días desde la fecha de la notificación. Si una vez transcurrido este plazo, los interesados no han formulado alegaciones, la propuesta de regularización se convierte en definitiva y se procede al cierre y archivo del expediente, entendiéndose dictado y notificado el correspondiente acuerdo de alteración contenido en la propuesta de regularización desde el día siguiente al de finalización del mencionado plazo (9) .

Igualmente, la citada Dirección General reconoce que: «El plazo máximo en que debe notificarse la resolución expresa es de 6 meses desde que se notifique a los interesados el acuerdo de iniciación o la propuesta de regularización. El vencimiento del plazo máximo de resolución determina la caducidad del expediente y el archivo de todas las actuaciones …/… dicha regularización serán desde el momento en que se realizó el acto, hecho o negocio por el que se originó la incorporación o modificación. Una circunstancia que obligará a la regularización tributaria por los años no prescritos y cuya liquidación corresponderá al municipio. Atención. La regularización tiene efectos desde la fecha en la que se alteró la finca. Por lo tanto, en teoría, el Ayuntamiento podrá liquidarle los importes que pagó de menos en los recibos del IBI de los últimos cuatro años. En cualquier caso, la regularización le servirá para poner al día su propiedad, evitando futuras incidencias, sobre todo en caso de que decida vender su inmueble. En cuanto a las liquidaciones de atrasos, es fundamental su importancia en las haciendas locales, toda vez que permitirán al menos recuperara las cuotas tributarias por el impuesto sobre bienes inmuebles en los ejercicios no prescritos, y a la vista del importantísimo número de alteraciones objeto de regularización, las cifras resultantes son realmente trascendentes.»

VII. Resultados de tales actuaciones


Tras lo expuesto en los anteriores apartados, hemos de centrarnos ahora en los resultados obtenidos, para comprobar si las mismas han sido tan fructuosas como era de esperar (10) . Para ello, se ofrecen algunos de los datos más significativos dicho proceso de regularización, que como se verá siempre deja una pregunta en el aire: ¿por qué el mismo no se acometió antes? (11)

Respecto a tales datos, es de subrayar como el diario el Confidencial, en su edición de veinticinco de julio de dos mil dieciséis, recogía que: «La regularización del Catastro ha permitido que 4.340 ayuntamientos de España aumenten su recaudación por IBI en 1.250 millones de euros durante los últimos dos años y medio.» El dato en sí mismo, ya es suficientemente llamativo para atender a que nos encontramos ante una cuestión levante y de mucha trascendencia. Prosigue dicho diario recogiendo que: «..../… El fraude en el padrón urbano y rústico de los municipios es de los que hacen época porque solamente en estos dos años y medio se ha descubierto un fraude de casi 1,7 millones de inmuebles en un total de 4.340 localidades repartidas por toda España, a excepción de las comunidades forales del País Vasco y Navarra. Los ayuntamientos son los grandes beneficiarios de este programa de actualización catastral que abarca a un total de 6.331 municipios, un 83% de todos los que existen en España. De esta cifra, la regularización está ya culminada en 4.154 localidades, en tanto que se mantiene en curso en otras 456 y ha sido iniciada recientemente en 1.721 .../… Este importe ayuda a explicar la satisfactoria evolución de las corporaciones locales en España, que alcanzaron el pasado año un superávit de 4.765 millones de euros, equivalente al 0,44% del PIB. Todo ello en un ejercicio saldado por el conjunto de las Administraciones Públicas con un déficit del 5,08%. En 2016 el objetivo previsto dentro del Programa de Estabilidad que se negocia con Bruselas establece un nivel del 0% para las entidades locales, si bien los datos de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRef) han llegado a estimar un nuevo superávit entre el 0,3 y el 0,6%.» (12)

Las cifras apuntadas bastan para saber la envergadura de la actuación acometida y de su repercusión a nivel nacional en las Haciendas Locales (13) . Pero no solo en estas, sino en las del propio Estado, pues no olvidemos que los datos catastrales son esenciales para otros muchos tributos, entre ellos el impuesto sobre la renta la personas físicas (14) . Por lo tanto, no solo es una labor encomiable (15) , sino que proyecta su impacto en el fututo, toda vez que tales inmuebles contribuirán en ejercicios venideros en las respectivas contraprestaciones patrimoniales de derecho público (16) .

VIII. Conclusiones


A la vista de cuanto se ha tenido la ocasión de exponer, y atendiendo tales antecedes, podrían extraerse las siguientes conclusiones:

Primera: La realidad catastral no podía soportar durante más tiempo la existencia de discrepancias generalizadas entre la realidad física del territorio, y la que se encuentra censada en las bases alfanuméricas y cartográficas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Segunda: Las nuevas tecnologías son una «denuncia» constante de esa disparidad. Baste con buscar en «google earth», o en cualquier otra base geográfica, y compararla con la realidad cartográfica catastral, para detectar numerosas omisiones o incorporaciones parciales, sobre todo de las construcciones, tras un período tan expansivo del urbanismo.

Tercera: El procedimiento de inspección se ha demostrado insuficiente para la localización del «tesoro oculto del catastro, es decir para ese ingente número de bienes inmuebles cuyas realidades sobre todo físicas no se encontraban debidamente recogidas en las bases gráficas y alfanuméricas del catastro

Cuarta: El proyecto emprendido es de una envergadura desconocida hasta ahora, pues se ha peinado prácticamente todo el Estado en la búsqueda de tales alteraciones, sin que se haya incidido en exceso la «causa» última respecto al motivo que justifique que dicha actuación no se pudo acometer con anterioridad. Es decir, por qué no se ha realizado una actuación como la precedente en ejercicios anteriores, si ya se contaban con los suficientes mecanismos tecnológicos para su realización. Esta cuestión es una de las muchas que quedan sin respuesta.

Quinta: El principio de «justicia tributaria» hacía imprescindible acometer una actuación, bien con dichas actuaciones u otras que hubieren perseguido el mismo fin, incorporando una realidad que incide directamente sobre el valor catastral de los bienes inmuebles, y por consiguiente en todos los tributos que tienen este como elemento esencial para determinar las correspondientes cuotas tributarias, para que pagasen todos y así poder contribuir a repartir más equitativamente la carga fiscal.

Sexta: El procedimiento de regularización se asemeja a una «amnistía fiscal» con tabla rasa. No se impondrán sanciones a quienes no hubieren declarado en su momento, y solo se les exigirán los atrasos, y una tasa que realmente lo que hace es costear los trabajos que han provocado las omisiones de los obligados a declarar.

Séptima: Los sujetos pasivos de la tasa serán los titulares de los bienes inmuebles objeto de regularización. A moto de tasa, se pretende que quien no declaró en su momento tales realidades, contribuya al menos a pagar los costes que conllevan dichas actuaciones.

Octava: Estos programas supondrán evidentemente un incremento en los ingresos, sobre todo en los que respecta al impuesto sobre bienes inmuebles, es decir, sobre uno de los pilares básicos para la financiación de las Haciendas Locales. En cuanto al alcance de dicha medida, junto a la liquidación de los ejercicios no prescritos, nos encontramos ante una situación que no es baladí.

(1)

Este trabajo doctrinal está dedicado a D. José Torné-Dombidau y Jiménez. Profesor Titular de Derecho Administrativo UGR. Presidente del Foro para la Concordia Civil.

(2)

Además véase asimismo la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal (BOE de 14 de diciembre), la Orden EHA/2242/2010, de 29 de julio (LA LEY 17186/2010), por la que se regulan los ficheros de datos de carácter personal existentes en el Ministerio de Economía y Hacienda y en determinados organismos públicos adscritos al mismo (epígrafe 6.1), y la Resolución de la Dirección General del Catastro de 23 de junio de 2000, por la que se aprueba el documento de seguridad del fichero de SIGECA en aplicación del reglamento de medidas de seguridad de los ficheros automatizados que contengan datos de carácter personal (epígrafe 6.3).

(3)

En tal sentido véase la STS de fecha 31 de enero de 2001.

(4)

La regularización de la descripción catastral de los bienes inmuebles resultante de este procedimiento conlleva la liquidación de la tasa de regularización catastral, tributo de carácter estatal. La cuantía de esta tasa es de 60 euros por cada uno de los inmuebles objeto de regularización. Debe ser abonada por quien tenga la condición de sujeto pasivo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles en el ejercicio en el que se haya iniciado el procedimiento de regularización catastral.

(5)

Con el objetivo de que afloren estas propiedades irregulares la Dirección General del Catastro activará un proceso extraordinario de regularización para localizar los inmuebles cuyos propietarios (particulares o empresas) no tributan por ellos o lo hacen de forma incompleta. Es lo que se denomina Procedimiento de regulación catastral 2013-2016 y que fue incluido por el Ministerio de Hacienda entre las medidas tributarias que el Gobierno impulsó a finales del pasado año para procurar el saneamiento de las cuentas públicas y combatir el fraude.

(6)

Ver el Texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, Disposición Adicional tercera: «órgano competente será la Dirección General del Catastro y como entre las fases del procedimiento se destacan la: publicación en el «Boletín Oficial del Estado» de la resolución de la Dirección General del Catastro del acuerdo de inicio, la audiencia a los interesados, en caso necesario requerimiento, la liquidación de la tasa y la notificación de la resolución junto con la liquidación de la tasa En caso de que no existan terceros afectados por el procedimiento, éste se inicia directamente con la notificación de la propuesta de regularización, que se acompaña de la liquidación de la tasa. En cuanto al plazo de resolución seis meses desde que se notifique a los interesados el acuerdo de inicio o la propuesta de regularización, en cuanto al régimen de recursos; la resolución del procedimiento no pone fin a la vía administrativa. En el plazo de un mes desde la notificación de la resolución se puede interponer: Reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional o Local. Si el valor catastral del inmueble excede de 1.800.000 euros, dicha reclamación podrá interponerse directamente, ante el Tribunal Económico-Administrativo Central. Con carácter potestativo y previo a dicha reclamación económico-administrativa se puede interponer recurso de reposición ante la Gerencia del Catastro que dictó el acto, no siendo admisible la interposición simultánea de ambos recursos.»

(7)

Comprobación masiva, que se va a generalizar en todo el país (salvo País Vasco y Navarra), comenzó para 176 municipios en 2013 y se ha extendido a otros 1.000 en 2014. Según figura en los Presupuestos Generales del Estado, durante este año se están enviando 1,5 millones de expedientes para idéntico número de inmuebles, y se prevé otra remesa de 1,4 millones en 2015. Para 2016, último año de esta regularización que probablemente se ampliará a más ejercicios, no hay previsiones aún. Pero, se estima que esta regularización afectará a cerca del 10% de los más de 36 millones de recibos del IBI existentes. Aunque la cifra puede ser superior.

(8)

El carácter del inmueble dependerá de la naturaleza de su suelo: «Se entiende por suelo de naturaleza urbana.

  1. a) El clasificado o definido por el planeamiento urbanístico como urbano, urbanizado o equivalente.

  2. b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.

  3. c) El integrado de forma efectiva en la trama de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.

  4. d) El ocupado por los núcleos o asentamientos de población aislados, en su caso, del núcleo principal, cualquiera que sea el hábitat en el que se localicen y con independencia del grado de concentración de las edificaciones.

  5. e) El suelo ya transformado por contar con los servicios urbanos establecidos por la legislación urbanística o, en su defecto, por disponer de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica.

  6. f) El que esté consolidado por la edificación, en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística.»


(9)

Era insostenible el hecho de que la realidad existente, y más a la vista de los datos abrumadores que han hecho aflorara miles de viviendas y todo tipo de construcciones auxiliares y complementarias, nos plantee la cuestión de cuáles eran los impedimentos legales, si es que existían anteriormente, que impidieron acometer antes tales procedimientos. Quizás sean cuestiones que nunca tengan una respuesta concreta.

(10)

El catastro inmobiliario es un registro público, adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, cuya finalidad es recoger adecuadamente los bienes inmuebles por su naturaleza: urbana, rústica y características especiales, insertando la cartografía catastral, cuya utilidad para múltiples usos aún no ha sido totalmente explotada.

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La actualización se acomete como una evidencia de la insuficiencia de los procedimientos de inspección catastral. La complejidad de estos, pensados para casos puntuales, hubieran sido burocráticamente in operativos para un número tan elevado de unidades fiscales que tenían que ser objeto de regularización.

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Prosigue dicha noticia afirmando que: «Los activos aflorados por el Catastro se extienden por toda la geografía nacional, con especial incidencia en Andalucía, que suma más de 373.224 inmuebles regularizados tanto urbanos como rústicos; Galicia, con 213.017; Castilla y León, con 164.141; Comunidad Valenciana, con 149.749; Castilla-La Mancha, con 141.135, y Cataluña, con 130.115. Los resultados económicos derivados de ingresos obtenidos por IBI muestran, sin embargo, una mayor concentración en su distribución por comunidades autónomas. …/… En concreto, los ayuntamientos andaluces han contabilizado un incremento total de la cuota íntegra del impuesto de casi307 millones de euros, en tanto que los municipios de la Comunidad Valenciana han conseguido 141 millones adicionales y los de Cataluña otros 138 millones. Los ayuntamientos de Castilla-La Mancha suman 92 millones mientras que los de Galicia recaudan poco más de 90. La Comunidad de Madrid ha obtenido 38,8 millones adicionales para las arcas de sus municipios, donde se han regularizado cerca de 50.000 inmuebles …/… El reparto por provincias sitúa a Lugo como la primera localidad de España en número de inmuebles que han sido regularizados (85.289), seguida de Málaga (69.926) y La Coruña (68.702). A continuación figuran Alicante (66.333) y Valencia (61.679). El top-ten municipal lo completan Badajoz (60.582), Sevilla (59.986), Córdoba (59.256), Toledo (58.570) y Santa Cruz de Tenerife (50.143). En cuanto a las dos grandes capitales, Madrid suma 49.864 inmuebles mientras que Barcelona contabiliza 48.974 omisiones descubiertas estos dos años y medio por el Catastro. En recaudación el premio gordo se lo lleva Alicante (73,8 millones) por delante de Málaga (62,5) y Barcelona (60,8). A continuación aparecen los ayuntamientos de Murcia (59,2), Córdoba (52,5), Valencia (47,3), Las Palmas (46,6) y Cádiz (46,1). La lista de los diez mayores beneficiarios la cierran Sevilla (45,3) y Santa Cruz de Tenerife (42,8). En total, los ingresos por incremento total de la cuota íntegra del IBI en las localidades terminadas de regularizar alcanzan una cifra de 1.206 millones de euros. Toda una veta que, a buen seguro, seguirá produciendo "mineral" a medida que avance y culmine el proceso en los otros 2.177 municipios que todavía permanecen bajo la lupa de Hacienda.»

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Ver al respecto el Boletín Oficial del Estado número 78 jueves 31 de marzo de 2016, «Resolución de 17 de marzo de 2016, de la Dirección General del Catastro, por la que se determina el período de aplicación del procedimiento de regularización catastral en el municipio de Madrid. De conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional tercera del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (BOE número 58, de 8 de marzo), y en el artículo 4.1 del Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas («BOE» número 24, de 28 de enero), Esta Dirección General resuelve: En el municipio de Madrid, el procedimiento de regularización catastral será de aplicación desde el día siguiente a la publicación de esta resolución en el «Boletín Oficial del Estado», y hasta el 1 de abril de 2017. Madrid, 17 de marzo de 2016. La Directora General del Catastro, Belén Navarro Heras».

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Como indica en «un plan de regularización para actualizar el Catastro» Ana Isabel Mateo Lozano Vocal Asesor. Unidad de Apoyo. Dirección General del Catastro: «El modelo de ejecución Al tratarse de un procedimiento que se inicia de oficio, la Dirección General del Catastro debe contrastar con la realidad la descripción catastral de más de 37 millones de inmuebles urbanos y casi 40 millones de parcelas rústicas en 7.595 municipios, detectando y discriminando entre ellos los casos de discrepancia por nuevas construcciones, ampliaciones, reformas, rehabilitaciones y cambios de uso cuyo origen se deba al incumplimiento de la obligación de declarar ante el Catastro. Es imprescindible realizar trabajos exhaustivos de identificación de inmuebles y alteraciones omitidas en cada municipio, para lo cual es preciso bien un recorrido de contraste en el sitio, bien la obtención de imágenes georreferenciadas de fachada, aéreas y oblicuas, de todos los inmuebles del municipio para realizar los trabajos de contraste en gabinete. Por otro lado, para cumplir con el objetivo en su totalidad y tramitar los expedientes administrativos correspondientes en el marco temporal de ejecución del plan, cuenta con la ventaja de la agilidad y eficiencia del procedimiento en los supuestos en los que no existan terceros afectados: puede iniciarlo directamente con la notificación de la propuesta de regularización y la liquidación de la tasa correspondiente.»

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Cabe como en ya en: Las Respuestas Generales del Catastro del Marqués de la Ensenada constituyen la más antigua y exhaustiva encuesta disponible sobre los pueblos de la Corona de Castilla a mediados del siglo XVIII. Entre 1750 y 1754 todas las poblaciones de «las Castillas» fueron sometidas a un interrogatorio constituido por las 40 preguntas siguientes: Nombre de la población (pregunta 1); jurisdicción (2); extensión y límites (3); tipos de tierras (4, 5); árboles (6, 7, 8 y 13); medidas de superficie y capacidad que se usan (9, 10); especies, cantidad y valor de los frutos (11, 12, 14 y 16); diezmos y primicias (15); minas, salinas, molinos y otros «artefactos» (17); ganados (18, 19 y 20); censo de población, con vecinos, jornaleros, pobres de solemnidad (21, 35 y 36), censo de clérigos (38) y conventos (39); casas y otros edificios (22); bienes propios del común (23), sisas y arbitrios (24), gastos del común, como salarios, fiestas, empedrados, fuentes (25), impuestos (26 y 27); actividades industriales y comerciales, con la utilidad de los bienes o servicios producidos: tabernas, mesones, tiendas, panaderías, carnicerías, puentes, barcas sobre ríos, mercados y ferias (29), hospitales (30), cambistas y mercaderes (31), tenderos, médicos, cirujanos, boticarios, escribanos, arrieros etc. (32); albañiles, canteros, albéitares, canteros, herreros, zapateros etc. (33, 34); embarcaciones (37); bienes enajenados (28) y rentas propias del Rey (40).Las Respuestas a estas preguntas se obtienen siguiendo un proceso previamente regulado. Esta visión panorámica del Reino es una pequeña parte de una averiguación de mayor envergadura, el llamado Catastro del Marqués de la Ensenada. puesta en marcha por Real Decreto de Fernando VI de 10 de octubre de 1749, como paso previo a una reforma fiscal, que sustituyera las complicadas e injustas rentas provinciales por un solo impuesto, la llamada Única Contribución. La Única Contribución no se llegó a implantar, pero ha dejado un importante volumen de documentación en nuestros Archivos.»

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Cabe subrayar que la ya denominada «PACA», es decir, la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en su exposición de motivos a modo de preámbulo la dictamina que: «El informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas en junio de 2013 parte del convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles. También la misma "PACA", recoge como: «En esta misma línea, el Programa nacional de reformas de España para 2014 recoge expresamente la aprobación de nuevas leyes administrativas como una de las medidas a impulsar para racionalizar la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos, y aumentar la productividad».

 

Apolinio González Pino

Letrado

Técnico de Administración General. Rama jurídica

El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 15, Sección Opinión / Colaboraciones, Agosto 2017, Ref. 1954/2017, pág. 1954, Editorial Wolters Kluwer