La regularización catastral

La regularización catastral

En la historia de la imposición se suele señalar como impuestos más antiguos los que se exigen sobre la propiedad inmobiliaria, las herencias y las ventas en ferias y mercados. En la sistematización de los impuestos directos se recuerda la antigüedad de los impuestos reales sobre las manifestaciones de renta y, en especial, sobre las rentas del capital inmobiliario y mobiliario. Y, en España, esa tributación tiene como antecedentes históricos las Contribuciones Territoriales y de Utilidades. El Catastro es una institución secular que permite el censo de bienes inmuebles rústicos y urbanos. Su contenido es jurídico, respecto de las titularidades, y fáctico, respecto de la identificación de los terrenos y las construcciones.

El Catastro convive con el Registro de la Propiedad que es de contenido esencialmente jurídico y que procura su coincidencia con la información catastral. Aunque no faltan sorprendentes discrepancias, como ocurrió en la historia cierta de aquellos herederos que, al cabo de los años, fueron a conocer las tierras en que estaban los olivos que había trabajado su padre sin poder encontrarlas según la orientación que constaba en la escritura con las correspondientes referencias registrales. Acudieron a las oficinas municipales para situar las tierras en el catastro, pero les exigieron la exacta localización sin que fuera suficiente la referencia registral. Acudieron a la capital y en las oficinas del Catastro les dieron toda clase de facilidades para que buscaran la finca. Sin cansancio y sin descanso se remontaron en el siglo XXI a principios del siglo XX y fueron siguiendo los cambios. La sorpresa fue comprobar que esos terrenos estaban ocupados por calles y por un centro escolar público. Pidieron entonces a las correspondientes entidades autonómica y local conocer los expedientes que habían llevado a esa situación. Pero fue un requerimiento de información infructuoso. Pleitearon, perdieron y abandonaron. Sin duda, erraron en el objeto del recurso.

Sobre la fiscalidad de los inmuebles se señala habitualmente la múltiple incidencia tributaria sobre todo respecto de las construcciones, desde la licencia de obras a la exigencia del IVA o del ITP en las transmisiones y cesiones, a lo que se debe sumar el Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos Urbanos. La doble incidencia sobre las titularidades inmobiliarias es evidente cuando se considera el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y la imputación de rentas (art. 85 LIRPF) en los inmuebles que no constituyan la residencia habitual, que no estén afectos a una actividad ni estén cedidos a terceros. Estas y otras consideraciones han llevado a considerar que si, en general, se ha sustituido el concepto de contribuyente por el de obligado tributario, en la fiscalidad de los inmuebles, sobre todo en la costumbre continental europea, se podría hablar del esclavo tributario. Las actualizaciones anuales que elevan automáticamente los valores catastrales, incluso en períodos de crisis económica en los que baja el valor de los inmuebles, confirman que esa denominación se ajusta a la realidad. Y no fue ajena a ella la propuesta de reforma del sistema tributario de 2013 cuando señalaba que el IBI podía llegar a ser un impuesto capital en el sistema con recaudación creciente asegurada.

En la fiscalidad de los inmuebles es esencial el concepto de «valor catastral» referido al suelo y a las construcciones (art. 20 TR Ley del Catastro). El artículo 23 del texto refundido de la citada ley señala los criterios para determinar el valor catastral: a) la localización, las circunstancias urbanísticas y su aptitud para la producción; b) el coste de ejecución, el beneficio de la contrata y los costes inherentes, el uso, la calidad y antigüedad de la construcción, su carácter histórico...; c) los gastos y beneficios de promoción; d) las circunstancias y valores de mercado; d) cualquier otro factor relevante. El valor catastral no puede superar el valor de mercado, entendiendo por tal el precio más probable en el que se podría vender entre partes independientes un inmueble libre de cargas.

La determinación del valor catastral (art. 24 TR LCI), salvo en los supuestos de cambio de planeamiento [art. 30.2.c) TR LCI] se hace mediante la aplicación de una ponencia de valores que se aplica igualmente a toda incorporación o modificación. Las ponencias de valores se producen sucesivamente y el valor catastral se puede actualizar mediante coeficientes señalados en las leyes de presupuestos generales del Estado (art. 32 TR LCI). La Ley del Catastro (arts. 25 a 27 TR LCI) regula el contenido, clases, elaboración, aprobación e impugnación de las ponencias de valores. La valoración catastral se puede hacer de forma colectiva aplicando la ponencia de valores (art. 29 TR LCI) que, a su vez, se puede modificar por un procedimiento simplificado (art. 30 TR LCI) en los casos de cambio de planeamiento. La ponencia de valores es especial (art. 31 TR LCI) para los inmuebles de características especiales (art. 8 TR LCI), como las presas, saltos de agua y embalses, las autopistas, carreteras y túneles de peaje, los aeropuertos y puertos comerciales, los inmuebles destinados a la producción de energía eléctrica.

El alta, la baja o la modificación en la descripción de los inmuebles se puede producir: a) por la declaración que se debe hacer (arts. 9 y 13 TR LCI); b) por las comunicaciones de información de notarios y registradores de la propiedad (DA 2ª TR LCI), por las comunicaciones de los ayuntamientos o del órgano actuante en los casos de concentración parcelaria, de deslinde administrativo, de expropiación forzosa o de planeamiento y gestión urbanísticos (art. 14 TR LCI); c) por solicitud (art. 15 TR LCI) del mismo modo regula la ley el procedimiento de subsanación de discrepancias y de rectificación (art. 18 TR LCI), así como la inspección catastral (arts. 19 a 21 TR LCI) que tienen naturaleza tributaria.

I. La regularización catastral

Finalmente, se debe recordar el procedimiento de regularización catastral 2013-2016. A estos efectos establece la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (LA LEY 356/2004), que aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (LA LEY 356/2004): «1. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 11 de este Texto Refundido, la incorporación al Catastro Inmobiliario de los bienes inmuebles urbanos y de los bienes inmuebles rústicos con construcción, así como de las alteraciones de sus características, podrá realizarse mediante el procedimiento de regularización catastral". Dicho artículo 11 TR LCI establece que la incorporación de bienes y sus alteraciones se hace por alguno de los siguientes procedimientos: declaraciones, comunicaciones, subsanación de discrepancias y rectificaciones, inspección catastral y valoración, por lo que la regularización catastral es un procedimiento excepcional limitado en el tiempo, según la Disposición Adicional que aquí se considera.

Se trata de un procedimiento que se inicia de oficio en los supuestos de incumplimiento de la obligación de declarar de forma completa y correcta las circunstancias determinantes de un alta o modificación. En lo no previsto en la citada Disposición Adicional se aplica el régimen regulado en los artículos 11 y 12 del Texto Refundido. El procedimiento se aplica en aquellos municipios y durante el tiempo que se determine mediante resolución de la Dirección General del Catastro, publicada en el BOE antes del 31 de diciembre de 2016, aunque el plazo podrá ser ampliado por decisión motivada de dicho órgano e igualmente publicada. Se trata de un plazo excluyente, de modo que las declaraciones que se presenten fuera de plazo no se tramitarán según el procedimiento de incorporación de declaraciones del artículo 13, sin perjuicio de que la información y documentación así recibida se entiendan aportadas en cumplimiento del deber de colaboración regulado en el artículo 36 y de que se tengan en cuenta a efectos de la regularización.

El procedimiento se inicia mediante comunicación a los interesados, que tendrán un plazo de 15 días para hacer alegaciones. Las actuaciones se pueden entender con los titulares de los derechos a que se refiere el artículo 36 del Texto Refundido, aún cuando no sean los obligados a presentar declaración. Si no existen terceros afectados el procedimiento se puede iniciar notificando la propuesta de regularización, junto con la liquidación de la tasa prevista en el apartado 8 de la Disposición Adicional y la comunicación de los recursos procedentes. Si no se formulan alegaciones, la propuesta se convierte en definitiva entendiéndose dictado y notificado el acuerdo de alteración desde el día siguiente al de finalización del plazo para alegar. El plazo máximo de notificación de la resolución expresa es de 6 meses desde la notificación del acuerdo de iniciación o la propuesta de regularización. Los efectos de la incorporación o modificación se producen desde el día siguiente a aquél en el que se produjeron los hechos, actos o negocios, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo tercero de la Disposición Adicional Cuarta para los inmuebles de naturaleza rústica con construcciones indispensables para el desarrollo de explotaciones.

La regularización excluye la aplicación de las sanciones que se hubieran podido exigir por incumplimiento de la obligación de declarar de forma completa y correcta.

Se crea la tasa de regularización catastral con el carácter de tributo estatal. Su hecho imponible es la regularización de la descripción de los bienes inmuebles resultante del procedimiento. Son sujetos pasivos las personas físicas, las jurídicas o los entes a que se refiere el artículo 35.4 de la LGT. La tasa se devenga con el inicio del procedimiento de regularización. La cuantía es de 60 euros por inmueble objeto del procedimiento.

II. El procedimiento

Como se ha señalado antes, el artículo 11 del texto refundido LCI regula los procedimientos de incorporación y alteración catastral y, según la Disposición Adicional reseñada, a esos procedimientos se añade el procedimiento de regularización catastral, por lo que se debe entender que a éste le son aplicables las disposiciones que para aquellos otros procedimientos se establecen en el artículo 12 del texto refundido LCI.

Según ese artículo los procedimientos tienen naturaleza tributaria, aplicándose lo establecido en el texto refundido y supletoriamente lo dispuesto en la LGT y en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992). A las escrituras y documentos que contengan hechos, actos o negocios susceptibles de inscripción en el Catastro inmobiliario no se aplica lo dispuesto en los artículos 54 y 55 del TR LITPyAJD (efectos sobre los documentos de la falta de tributación) ni en el artículo 33 LISyD (falta de presentación de documentos). Los actos de los procedimientos de incorporación deben ser motivados con referencia a los hechos y a los fundamentos de derecho e igualmente, en su caso, se motivará el nuevo valor catastral con referencia a la ponencia de valores de que traiga causa, así como a los módulos, valores y coeficientes correctores y la superficie de los inmuebles.

Los actos resultantes de estos procedimientos son susceptibles de revisión en los términos establecidos en la LGT, sin que la interposición de reclamaciones económico-administrativas suspenda su ejecutoriedad, salvo que así lo acuerde excepcionalmente el tribunal cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, sin perjuicio de que se adopten las medidas cautelares que sean necesarias.

III. La referencia temporal

En el procedimiento de regularización para incorporación o alteración catastral, el primer aspecto a considerar se refiere al tiempo. Esa referencia es general en cuanto que los procedimientos de regularización se deben producir en el plazo 2013-2016. Y es particular respecto de cada procedimiento puesto que se trata de una actuación en la que es la Administración la que mantiene que no se ha declarado o que no se ha hecho adecuadamente lo que se debió declarar y, en consecuencia, a ella corresponde la carga de la prueba. Sólo así se puede cumplir la previsión legal: los efectos de la incorporación o modificación se producen desde el día siguiente a aquél en el que se produjeron los hechos, actos o negocios.

La prueba de los hechos, actos o negocios exige aportar las pruebas documentales o testificales de su realidad y del tiempo en que se produjeron. La prueba de los hechos, como las nuevas construcciones o la ampliación de las existentes, es una prueba física que exige aportar elementos de convicción de la existencia, como las fotografías, y de antigüedad, como la especificación de los materiales o el estado de conservación o deterioro, para poder fijar el tiempo desde el que se producen los efectos del procedimiento. Una situación peculiar se produce en las alteraciones físicas que han podido existir antes, pero que ya no existen al tiempo de la regularización catastral.

Las limitaciones temporales son diversas. Así, referido el procedimiento a una realidad fáctica o jurídica, en cuanto probada en su existencia, puede existir dificultad para relacionar la actuación con el instituto de la prescripción (art. 66 LGT). Dificultad inexistente en cuanto se trate del valor catastral a efectos de la aplicación de un tributo, como el IBI u otro con esa referencia. En cambio, es indiscutible la aplicación del límite que impide a la Administración ir contra sus propios actos, de modo que lo admitido en una ponencia de valores o por resolución en alguna de las otras formas de producción de alta, baja o alteración no puede ser alterado por una regularización catastral posterior.

IV. La motivación

La regulación de la motivación de los actos administrativos es un requisito estructural del que la jurisprudencia ha dado una excelente definición: «Igualmente debe protegerse el derecho de los ciudadanos, haciéndoles saber de forma clara, sencilla, precisa e inteligible, sin necesidad de conocimientos específicos, los hechos y elementos adicionales que motivan la liquidación cuyo pago se exige» (TS 28-6-93). Del mismo modo, tampoco faltan pronunciamientos que señalan la trascendencia de la motivación: la falta de motivación no es un defecto formal, sino la ausencia de un requisito estructural que constituye un factor para comprobar el adecuado ejercicio de una potestad (AN 1-2-07), aunque, con la evolución jurisprudencial de los últimos años, también se pueden encontrar pronunciamientos en los que el requisito de la motivación pierde intensidad, sobre todo por referencia a si produce o no indefensión.

En la regularización catastral hay diversos aspectos que exigen motivación. Así, en cuanto referido el procedimiento a una alteración, es preciso explicar de forma clara, sencilla e inteligible en qué consiste esa alteración; en cuanto referido a un tiempo determinado, es preciso explicar, no sólo cómo se llega a fijar en ese tiempo la alteración, sino también el estado actual de la misma; en cuanto la regularización se puede referir a una alteración física, es preciso motivar cómo se llega a su medición; en cuanto la regularización incluye la fijación de un valor catastral es obligado explicar de forma clara, sencilla e inteligible cómo se determina ese valor.

En cuanto es un antecedente relevante, es conveniente recordar lo ocurrido en las comprobaciones del «valor real» en cuanto se puede producir también en la regularización catastral. Así: el número de páginas o, en general, la extensión de una argumentación, no es lo decisivo para considerar que existe motivación; tampoco constituyen motivación las expresiones genéricas («a la vista de las circunstancias intrínsecas y extrínsecas del inmueble» o «el contraste con la realidad»); ni la inclusión de fórmulas de cálculo sin explicación de los conceptos empleados y del por qué se emplean; ni la referencia a definiciones conceptuales sin explicar su concreción respecto del asunto y del bien de que se trata; ni la referencia a estudios o documentación interna de la Administración en cuanto no se incorporen al expediente en la parte concreta que se refiere al asunto o bien de que se trata.

En la determinación del valor catastral tiene especial relevancia la motivación de los criterios a que se refiere el artículo 23 TR LCI: a) la localización, las circunstancias urbanísticas y su aptitud para la producción; b) el coste de ejecución, el beneficio de la contrata y los costes inherentes, el uso, la calidad y antigüedad de la construcción, su carácter histórico...; c) los gastos y beneficios de promoción; d) las circunstancias y valores de mercado; d) cualquier otro factor relevante. Y también es preciso explicar que se cumple el requisito según el cual el valor catastral no puede superar el valor de mercado, entendiendo por tal el precio más probable en el que se podría vender entre partes independientes un inmueble libre de cargas.

V. La prueba

Se señalaba antes la importancia de la prueba en cuanto en la regularización catastral es obligado probar cuándo se produjo la alteración que se regulariza. Pero, lógicamente, la prueba de la alteración está esencialmente a su realidad y a su discrepancia respecto de la declaración presentada o respecto de la última ponencia de valores. En este sentido tiene un especial interés la referencia al valor probatorio de la declaración que se contiene en el artículo 16 TR LCI: «Las declaraciones y comunicaciones tendrán la presunción de certeza establecida en el artículo 108.4 LGT, sin perjuicio de la facultad de la Dirección General del Catastro de requerir al interesado la documentación que en cada caso resulte pertinente».

Sobre la «presunción de certeza» de las declaraciones es conveniente recordar el cambio que ha supuesto la LGT/2003 respecto de la LGT/1963, en cuanto que ésta establecía en su artículo 116: «Las declaraciones tributarias a que se refiere el artículo 102 se presumen ciertas, y sólo podrán rectificarse por el sujeto pasivo mediante prueba de que al hacerlas incurrió en error de hecho». En cambio, el artículo 108.4 LGT/2003 establece: «Los datos y elementos de hecho consignados en las autoliquidaciones, declaraciones, comunicaciones y demás documentos presentados por los obligados tributarios se presumen ciertos para ellos y sólo podrán rectificarse por los mismos mediante prueba en contrario». Y añade el precepto: «Los datos incluidos en las declaraciones o contestaciones a requerimientos... de información... que vayan a ser utilizados en la regularización de la situación tributaria de otros obligados se presumen ciertos, pero deberán ser contrastados... cuando el obligado tributario alegue la inexactitud o falsedad de los mismos...».

Esta diferente regulación ha llevado a considerar qué diferencia puede haber entre «las declaraciones se presumen ciertas» y «los datos declarados se presumen ciertos para el que los declara». Posiblemente, la primera diferencia podría ser que en la LGT/1963 se regulaba, un medio de prueba, una presunción legal, de certeza de lo declarado frente a cualquier tercero, mientras que la LGT/2003 se regula una presunción de certeza sólo respecto del declarante. Pero esta consideración se puede rechazar en cuanto que carece de sentido que se considere que las manifestaciones del obligado tributario que consten en diligencias «se presumen ciertas» (art. 107.2 LGT/2003), mientras que los datos y elementos declarados «se presumen ciertos sólo para el declarante». Por otra parte, la presunción de la LGT/2003 no se puede limitar hasta permitir que se entienda que lo declarado se presume cierto para el declarante, pero no para terceros, mientras que lo declarado por informantes se considera cierto, salvo protesta del afectado. Quizá la pretensión de la LGT era reforzar la vinculación del declarante a lo declarado, de modo que, aunque la presunción de certeza de lo declarado es obligada en Derecho en cuanto no cabe la presunción de que lo declarado no es cierto, el declarante sólo puede separarse de lo declarado probando que no es así. En este sentido se habría ampliado las posibilidades de corrección en la LGT/1963 limitadas a la prueba de haber incurrido en error de hecho. También se puede entender que la presunción de la LGT/2003 impediría la imputación de infracción al declarante, que declaró lo que para él era cierto, salvo prueba a cargo de la Administración de que aquél era consciente de que los datos y elementos declarados no eran ciertos. En todo caso, no se puede olvidar que «la certeza», como condición de las cosas, no es lo mismo que «la certidumbre», que es condición subjetiva, del mismo modo que son distintos «la verdad» (lo que es) y «la veracidad» (lo que se cree que es). Una presunción ajustada a Derecho y a tales términos evitaría la referencia a lo cierto y a lo verdadero (presunción de certeza), para considerar que lo que se presume es la veracidad en lo declarado. En todo caso, sin perjuicio de la obligación de justificar a cargo de los obligados tributarios exigida por las leyes de los impuestos (art. 106.3 y 4 LGT/2003: gastos, deducciones, bases o cuotas a compensar), la carga de la prueba contra lo declarado (art. 105.1 LGT/2003) corresponde a la Administración.

En el procedimiento de regularización catastral la Administración debe probar que lo que pretende es cierto, ya sea la construcción que se incorpora, ya sea la alteración de lo existente, ya sea la modificación o calificación jurídica que se ha producido. La prueba de los hechos exige: la exacta identificación y localización, la medición precisa y razonada, el análisis de materiales, la calidad y estado de la construcción, la especificación de circunstancias intrínsecas y extrínsecas que pueden influir en la determinación del valor catastral; y, desde luego, se debe probar el tiempo en que se produjo la novedad o la alteración.

No es prueba suficiente de los hechos una fotografía del inmueble, sino la que permite identificar la causa de la regularización, señalándola. Tampoco lo es un croquis sin referencia a su orientación ni a la escala de reproducción. No es prueba de una superficie la que no especifica su cálculo. Tampoco es prueba del tiempo en que se produjeron los hechos la sola referencia a un año sin exponer y justificar cómo se llega a esa concreción temporal a partir de hechos probados. Y, si con anterioridad al procedimiento de regularización se hubiera producido una ponencia de valores, es obligado señalar y probar la diferencia en los hechos que determina la regularización.

VI. La resolución

Todo procedimiento debe tener un tiempo de duración y debe terminar con una resolución expresa. Así se establece en el artículo 42 de la Ley 30/1992, en el artículo 104 de la LGT/2003. Para la regularización catastral, la Disposición Adicional 3ª TR LCI establece que la resolución expresa se debe notificar dentro del plazo de 6 meses desde que se notificó el acuerdo de iniciación. En la consideración de este aspecto se debe recordar que el procedimiento de regularización catastral se puede iniciar o bien mediante la sola comunicación, dando un plazo de 15 para alegar; o bien, si no existen terceros afectados, mediante la notificación de la propuesta de regularización junto con la liquidación de la tasa y una referencia a los recursos que procedan contra la resolución definitiva, poniendo de manifiesto el expediente para que en 15 días se puedan presentar alegaciones. Si, transcurrido ese plazo, no se formulan alegaciones, la propuesta se convierte en definitiva, se cierra y archiva el expediente, y se entiende dictado y notificado el correspondiente acuerdo de alteración contenido en la propuesta desde el día siguiente al de finalización de dicho plazo.

La resolución debe estar fundamentada en Derecho, con referencia y consideración de las normas que se aplican; especificada respecto de los hechos relevantes; y suficientemente motivada para garantizar a los interesados la defensa de su derecho. Y, lógicamente, cuando la regularización se inicie mediante la notificación de la propuesta, es obligado que ésta esté igualmente fundamentada, especificada y motivada, puesto que sólo así se puede alegar respecto de su contenido y, para el caso de que no se produzcan alegaciones, sólo así se puede convertir en propuesta definitiva entendiendo que esa es la resolución y que ésta ha sido dictada y notificada.

El vencimiento de este plazo sin notificación de la resolución determina la caducidad del expediente y el archivo de todas las actuaciones. Esta previsión legal obliga a considerar, no sólo los efectos de la caducidad en cuanto no interrumpe los plazos, sino también las consecuencias del archivo de actuaciones que es normal en los procedimientos iniciados de oficio, que es la excepción a la obligación legal de resolver (art. 42 Ley 30/1992) y que, desde luego, no equivale al silencio que permitiera una impugnación como si se tratara de una desestimación, como es normal en los procedimientos iniciados a instancia de parte, lo que no ocurre en la regularización catastral. No resolver en plazo es como no haber iniciado el procedimiento. Y, dado lo taxativo de los términos y que no se añade la posibilidad de iniciar de nuevo una regularización, parece que permitiría entender que no resolver y archivar las actuaciones es un acto propio que impediría iniciar un nuevo procedimiento de regularización catastral por los mismos hechos o alteraciones.

VII. Los recursos

Se establece en el artículo 12 TR LCI que los procedimientos de incorporación y de alteración a que se refiere el artículo 11 tienen naturaleza tributaria. Y a esos dos preceptos se refiere la Disposición Adicional Tercera que sirve de base para estos comentarios. Siendo así, parece razonable considerar que los recursos a los que se debe hacer referencia al tiempo de la notificación de la propuesta de regularización, y es de suponer que también en los casos en que se notifique la resolución expresa, son los regulados en la LGT: el recurso de reposición (arts. 222 a 225 LGT) y la reclamación económico-administrativa (arts. 236 a 248 LGT), según su regulación de competencias.

Lógicamente, la tramitación y resolución de las impugnaciones se rige por las disposiciones que las regulan sin que exista especialidad destacable cuando se trata de regularizaciones catastrales.

No obstante tal consideración, puede ser de interés traer el recuerdo de lo que ha sido asunto de frecuente debate y pronunciamiento en la comprobación de valores. Así se ha podido considerar que, anulada una comprobación de valores, en la mayor parte de los casos por motivación inexistente o insuficiente, no procede nueva comprobación porque la Administración tiene derecho a comprobar, pero no a comprobar una y otra vez deficientemente hasta que acierte en la valoración; y tampoco parece que, debiendo estar suficientemente motivada una comprobación, la ausencia o insuficiencia de la misma que llevara a la anulación del acto pudiera llevar a otra comprobación, sino a la motivación suficiente, sin que se debiera admitir la reiteración hasta que la Administración actúe según Derecho. Este criterio no ha prosperado siempre, pero sí el que estima que, anulada una comprobación de valores y producida otra con semejante deficiencia, existe cosa juzgada que impide una nueva comprobación. En cuanto esta consideración pudiera ser trasladada a las consecuencias de una resolución estimatoria que anulara la regularización catastral impugnada, se debe tener en cuenta la doctrina y pronunciamientos producidos respecto de la comprobación de valores.

VIII. La tasa

Establece el artículo 2 LGT/2003, después de la reforma de la Ley 2/2011, de 4 de marzo: «Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria por los obligados o no se presten o realicen por el sector privado."

En la Ciencia de la Hacienda, tradicionalmente, se estudiaba la clasificación de los ingresos públicos a partir de un gráfico en el que se señalaban atendiendo a su importe en relación a los costes, a la importancia del beneficio individual y colectivo y a la coactividad directa (ingresos derivados: tributos, posible apremio) o indirecta (ingresos originarios: precios) en su exigencia. Así, aparecían las correspondientes barras (coloreadas) en el gráfico, que ordenaban los ingresos: 1) precios privados (importe elevado, superando el coste, con altísimo beneficio individual, con coactividad indirecta); 2) precios quasiprivados (menor importe, superando el coste, con cierta relevancia del beneficio colectivo, con coactividad indirecta: explotaciones forestales, de minas, de aguas termales...); 3) precios públicos (menor importe, cercanos al coste, alta relevancia del beneficio colectivo, coactividad indirecta); 4) precios políticos (menor importe, sin cubrir costes, altísima relevancia del beneficio colectivo, coactividad indirecta); 5) tasas (menor importe, sin cubrir costes, esencial el beneficio colectivo, coactividad directa); 6) contribuciones especiales (mínimo importe, sin cubrir costes, esencial beneficio colectivo, coactividad directa); 7) exacciones fiscales e impuestos (sin referencia al coste, todo beneficio colectivo, coactividad directa). Y, a partir de esa primera aproximación, se desarrollaban las precisiones: la coactividad indirecta por referencia a la obligada aceptación del gasto público por la creación y mantenimiento de la empresa que establecía y cobraba los precios); la difícil distinción entre precios públicos y políticos (transporte, enseñanza...); la compleja diferencia entre precios políticos y tasas; la inevitable excursión a la teoría del beneficio en los tributos y a la justificación de los impuestos de recaudación afectada (sobre los carburantes para el mantenimiento de las vías de comunicación) y la explicación de la capacidad económica como criterio constitucional (art. 31 CE) en la configuración del sistema tributario.

La regulación de los impuestos ha podido provocar en ocasiones el debate, precisamente, a partir de esos conceptos básicos. Así, por ejemplo, en la regulación del IVA (art. 7.8º LIVA) se mantiene desde 1985 que no están sujetas las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas directamente por los entes públicos sin contraprestación o «con contraprestación tributaria», con gran escándalo para los puristas para los que es inconcebible que un tributo sea una contraprestación, puesto que, según la Ciencia de la Hacienda, se trata de un «ingreso de transferencia» (sin contraprestación) a diferencia de lo que ocurre en los ingresos efectivos (como los precios). Aunque, como «todo es según el cristal con que se mira», esa previsión produce satisfacción en los «positivistas radicales» para los que una ley puede establecer que el día es la noche u otra cosa.

Sobre las tasas hay que destacar su proliferación en el siglo pasado, sobre todo a partir de la regulación legal de los organismos autónomos, su posterior reordenación sobre todo para evitar los excesos de la parafiscalidad, y, finalmente, su redescubrimiento y uso generalizado en las leyes anuales (de presupuestos y «de acompañamiento») como instrumento recaudatorio a partir de 1996 y hasta nuestros días (ya sólo en las leyes de presupuestos).

Para la regularización catastral se regula una tasa nueva y específica originada por la sola existencia de ese procedimiento (DA 3ª.8 TR CI). Su hecho imponible es la regularización de la descripción de los bienes inmuebles resultante del procedimiento. Son sujetos pasivos las personas fichas, las jurídicas o los entes a que se refiere el artículo 35.4 de la LGT. La tasa se devenga con el inicio del procedimiento de regularización. La cuantía es de 60 euros por inmueble objeto del procedimiento.

El contraste de esta tasa por regularización catastral con el concepto legal de tasa (art. 2 LGT/2003) produce, de nuevo, una satisfacción a los positivistas radicales. Es difícil encontrar en esa breve regulación un encaje razonable con la definición: la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria por los obligados o no se presten o realicen por el sector privado. No afectando a la utilización del dominio público y siendo una actividad que no se realiza por el sector privado ni se produce por solicitud de los obligados que tampoco reciben nada voluntariamente, la tasa por regularización catastral tendría que estar originada por un servicio o una actividad que afectara o beneficiara de modo particular al obligado tributario. Esta última referencia («de modo particular») excluye el beneficio colectivo (que es propio y natural en todo servicio público de las Administraciones), con lo que sólo queda como posible justificación legal de la tasa: que la actividad (de regularización catastral) «afecta» de modo particular (desde luego) al obligado a satisfacerla.

— Se trata de una regulación jurídicamente inquietante. Con el mismo fundamento se puede establecer y exigir una tasa por cualquier otra regularización tributaria y, por tanto, como consecuencia de cualquier procedimiento de aplicación de los tributos (regularización censal, devolución, declaración para liquidar, comprobación de valores, verificación, comprobación limitada, cada inspección cualquiera que sea su alcance,...). Y, puestos a dar ideas, aunque no se necesiten, también se podría aplicar a cualquier actividad pública que afecte a un particular, desde el medio ambiente a la circulación de vehículos y, desde luego, la persecución de actos delictivos.

— Se trata de una regulación que parece incoherente si se considera que, si el hecho imponible es «la regularización de la descripción de los bienes inmuebles resultante del procedimiento», el devengo de la tasa no puede ser «el inicio del procedimiento» momento en el que, naturalmente, no «resulta» ninguna regularización. Como tampoco se regula la devolución de la tasa cuando del procedimiento, o de las impugnaciones posteriores (así habrá que pedirlo), no resultara procedente ninguna regularización, aunque es de suponer que así se acuerde por los tribunales, la conclusión debe ser que la regulación legal de la tasa, al menos, es deficiente. La consideración del importe (único, por cada inmueble afectado por el procedimiento) de la tasa lleva a otros aspectos: desde el general que relaciona con la capacidad económica (en las regularizaciones se señala el «nuevo» valor catastral) al particular, que es la esencia de las tasas, en cuanto a su relación con el coste del servicio o actividad para la Administración.

— Y se trata de una tasa innovadora. Podría extrañar que una regularización por un incumplimiento no determinara la tipificación de una infracción con la consiguiente sanción, que sólo se pudiera imponer y exigir cuando se probara que existió el elemento subjetivo de la infracción (la intención de infringir), que la conducta fue culposa (voluntad de infringir) y que no existían circunstancias exoneradoras de la pena. Pero lo cierto es que, la Disposición Adicional Tercera que se comenta establece (ap. 5): «La regularización de la descripción catastral de inmuebles en virtud del procedimiento regulado en esta disposición excluirá la aplicación de sanciones que hubieran podido exigirse por el incumplimiento de la obligación de declarar de forma completa y correcta las circunstancias determinantes del alta o modificación de los mismos». Se podría pensar que el legislador ha abierto una nueva vía para corregir los incumplimientos (al menos, los tributarios): en vez de una sanción, una tasa, de aplicación automática, de importe único, sin expediente especial, sin los problemas que supone probar la culpa, sin reducciones por conformidad ni por pronto pago.

Todo un mundo por descubrir, la regularización catastral y la tasa, que exige una consideración doctrinal más precisa que esta divulgación, sin que esta apreciación desvirtúe la utilidad de la misma.

Julio Banacloche Pérez. Impuestos, Nº 3, Sección Divulgación, Marzo 2015, Año 31, pág. 107, Editorial LA LEY