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La nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las relaciones con la Administración

Análisis sobre el contenido y desarrollo de la utilización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.



 I. INTRODUCCIÓN

Se ha publicado, en el Boletín Oficial de Estado núm. 236, de 2 de octubre, La Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas que, independientemente de tratar aspectos de gran interés en los procedimientos administrativos y en las relaciones ciudadanos administración, centra su contenido y desarrollo en la utilización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) cara a una administración más eficiente y eficaz utilizando las amplias posibilidades que ofrece el desarrollo tecnológico.


A este respecto, se señala en la propia exposición de motivos de la norma que en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Porque una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los interesados.


El objetivo de esta norma es clarificar e integrar el contenido tanto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre como de la Ley 11/2007, de 22 de junio. En todo caso, y como no podía ser de otra manera, hace especial hincapié en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico.


En concreto, el apartado IV de la Exposición de Motivos de la citada Ley 39/2015 analiza el uso de las Tecnologías en la Administración y justifica la necesidad de una nueva normativa en la dispersión y superposición de distintos regímenes jurídicos no siempre coherentes entre sí. Y es que, tal y como se indica, la regulación de esta materia venía adoleciendo de un problema de dispersión normativa y superposición de distintos regímenes jurídicos no siempre coherentes entre sí.



II. USO DE LAS TIC POR LA ADMINISTRACIÓN

Es de destacar que desde el art. 3 de la norma se consagran los principios generales que regirán la actividad administrativa; en su apartado segundo se aboga por el uso generalizado de las TIC por la Administración al afirmar que «Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos»; haciendo hincapié en la necesidad de que dichos medios aseguren y garanticen la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas; cumpliendo en todo momento y garantizando el derecho fundamental a la protección de los datos de carácter personal e intentando, en la medida de lo posible, que los servicios se presten de manera conjunta a los ciudadanos, de la manera más rápida, sencilla y eficaz posible.


Es así como se hace alusión a cuestiones como la sede electrónica —haciendo hincapié en que el mero establecimiento de una sede electrónica exige que el titular de la misma se responsabilice de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios a los que pueda accederse a través de la misma—; el portal de Internet, el archivo electrónico de documentos o la diferencia entre firma electrónica e identificación electrónica.


En materia de cooperación se establece un registro electrónico estatal de órganos e instrumentos de cooperación en aras de ofrecer una información de calidad respecto a los proyectos, órganos y organizaciones en las que la Administración General del Estado participa así como los Convenios en vigor. Todas estas cuestiones están previstas en el art. 144 de la Ley al regular las diferentes maneras de dar cumplimiento a lo exigido por el principio de cooperación interadministrativa; haciendo hincapié en su último apartado en la necesidad de mantener actualizado dicho registro.


Es de destacar que, el título IV, bajo el epígrafe de «disposiciones sobre el procedimiento administrativo común» aborda, en cuestión de medios electrónicos, el uso generalizado y obligatorio de estos en las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento.



III. USO DE LAS TIC EN LAS RELACIONES ADMINISTRACIÓN-ADMINISTRADO Y/O ADMINISTRACIÓN-ADMINISTRACIÓN.

Por lo que respecta a las cuestiones relacionadas con el uso de las TIC en relación Administración-administrado y/o Administración-Administración, destaca el título II en el que se aboga porque la tramitación telemática alcance todos los niveles del Gobierno así como por el establecimiento –con carácter obligatorio— de un Registro Electrónico General por cada Administración en el que se llevará a cabo el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo. En el mismo título se establece la obligatoriedad —como cuestión novedosa— de que cada Administración Pública disponga de un archivo electrónico de los documentos que se refieran a «procedimientos finalizados».


Si bien es cierto que la Administración electrónica es ya una realidad en nuestro país, también lo es que se trata de una realidad a «medio construir» y es por ello que, tras ver el impacto de la Ley 11/2007 en la práctica de las Administraciones Públicas –tanto a nivel estatal como autonómico y local— han sido muchas las iniciativas, proyectos y acciones que han visto la luz para que la e-Administración forme parte del día a día de la ciudadanía no como una opción o algo excepcional sino como parte de una rutina que facilite la vida, simplifique los trámites y acabe con la lentitud y pesadez burocrática que, en multitud de ocasiones, protagoniza la relación Administración-ciudadano.


De entre estas acciones, iniciativas y proyectos la que más llama la atención por su importancia es la Ley 39/2015 por cuanto viene a establecer y fortalecer el marco jurídico de aplicación al uso de los medios informáticos, electrónicos y telemáticos por parte de la Administración. Y es que, si bien este marco jurídico fue creado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico por los ciudadanos a los servicios públicos —aún vigente— lo primero que llama la atención es que dicha norma —la Ley 11/2007— está en vigor hasta el 2 de octubre de 2016 por cuanto así lo establece la disposición derogatoria única de la Ley 39/2015.


La Ley 39/2015 introduce numerosas novedades en lo que a e-Administración se refiere, tanto a nivel estatal como autonómico y local. En su art. 6 exige el establecimiento, tanto en la Administración General del Estado como en las Comunidades Autónomas y en las Entidades Locales de un registro general de apoderamientos en el que deberá constar la información del poder tanto si es por parte del propio interesado como si es por parte de un representante. Como no podía ser de otra manera, al establecer la obligatoriedad del registro de apoderamientos exige, a su vez, la plena interoperabilidad de todos ellos de manera que «se garantice su interconexión, compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se incorporen a los mismos», según lo dispuesto en el apartado segundo del citado artículo.



IV.DERECHO DE LOS CIUDADANOS A RELACIONARSE CON LA ADMINISTRACIÓN HACIENDO USO DE MEDIOS ELECTRÓNICOS

Llama la atención cómo ya desde los primeros artículos del Título II de la Ley se habla del derecho —y obligación— de los ciudadanos a relacionarse con la Administración haciendo uso de los medios electrónicos.


Comienza el art. 13 incluyendo un listado de derechos de que disponen quienes tienen capacidad de obra ante las Administraciones Públicas, de entre los que extraemos los que tienen relación con las TIC, o lo que es lo mismo, los que están contemplados en las letras a, b, g y h que, por orden, contemplan los derechos a comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración; a ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas; a la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley y a la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.


Tal y como se desprende de los cuatros derechos citados, la intención del legislador es que, por parte de las Administraciones Públicas, exista el mayor número de facilidades para que, si así lo desea el ciudadano, pueda hacer uso de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en la relación Administración-administrado de una manera cómoda y sencilla, pudiendo requerir la ayuda o apoyo del Sector Público a la hora de solicitar y/o usar los mecanismos de firma e identificación electrónica así como en cualquier momento durante el uso de los citados medios electrónicos en la gestión de un trámite o la solicitud de un servicio.


En este mismo sentido se expresa el apartado séptimo del art. 16 al referirse a los registros electrónicos y exigir que las Administraciones Públicas publiquen, y actualicen, «una relación de las oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos».


Ahonda el art. 14 en los derechos de los interesados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, previendo, a su vez, no solamente el derecho sino también la obligación de relacionarse por medios electrónicos de determinados sujetos. En este sentido, el derecho a decidir si quieren hacer uso de medios electrónicos en su relación y comunicación con la Administración recae en las personas físicas que, en cualquier momento, podrán modificar el canal elegido para mantener su relación con la Administración. No obstante, prevé una excepción el apartado tercero respecto a la obligatoriedad o elegibilidad del uso de medios electrónicos por parte de las personas físicas en su relación con la Administración por cuanto afirma que las Administraciones podrán exigir a determinadas personas físicas «que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios» a hacer uso de los medios electrónicos para determinados procedimientos que se mantengan con la Administración.


Por el contrario, el derecho a hacer uso de las TIC en su relación con el Sector Público se torna en obligación para los siguientes sujetos:




  •  Las personas jurídicas.



  •  Las entidades sin personalidad jurídica.



  •  Los que ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional; quedando incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.



  •  Los que actúen en representación de un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.



  •  Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público.


En otro orden de cosas, e independientemente del registro electrónico de apoderamientos, el art. 16 bajo la denominación de «Registros» establece la obligatoriedad de que cada Administración cuente con un Registro Electrónico General en el que se guarde constancia de todo documento que sea presentado o recibido por cualquier Organismo Público, órgano administrativo o entidad vinculada o dependiente de aquellos así como de la salida de documentos oficiales que tengan como destinatarios ya sea otros órganos del Sector Público ya sean los propios particulares. En todo caso, dicho Registro —y aquellos que se creen por los organismos públicos— debe cumplir, en todo momento, con lo exigido conforme a la normativa vigente en materia de protección de datos de carácter personal, a saber, la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de datos de carácter personal y por su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre.



V. LA INTEROPERABILIDAD

Al hacer alusión a la interoperabilidad e interconexión de los registros de apoderamiento de las distintas Administraciones entre sí, tiene en cuenta la Ley y exige, a su vez, la interoperabilidad de los registros de la propiedad, mercantiles y de los protocolos notariales con los citados registros electrónicos de apoderamientos.


Recordemos que la Ley 11/2007, en particular su art. 41, dispone que las Administraciones Públicas utilizarán las tecnologías de la información en sus relaciones con las demás administraciones y con los ciudadanos, aplicando medidas informáticas, tecnológicas, organizativas y de seguridad, que garanticen un adecuado nivel de interoperabilidad técnica, semántica y organizativa y eviten discriminación a los ciudadanos por razón de su elección tecnológica, añadiendo una referencia al Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) que comprenderá el conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y normalización de la información, de los formatos y de las aplicaciones que deberán ser tenidos en cuenta por las Administraciones Públicas para la toma de decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad.


Ahondando un poco más en la cuestión, el ENI comienza diciendo (segundo párrafo de su Preámbulo), que la interoperabilidad resulta necesaria para la cooperación, el desarrollo, la integración y la prestación de servicios conjuntos por las Administraciones públicas; para la ejecución de las diversas políticas públicas; para la realización de diferentes principios y derechos; para la transferencia de tecnología y la reutilización de aplicaciones en beneficio de una mejor eficiencia; para la cooperación entre diferentes aplicaciones que habiliten nuevos servicios; todo ello facilitando el desarrollo de la Administración electrónica y de la sociedad de la información, añadiendo que, en el ámbito de las Administraciones públicas, la consagración del derecho de los ciudadanos a comunicarse con ellas a través de medios electrónicos comporta una obligación correlativa de las mismas y que esta obligación tiene, como premisas, la promoción de las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, así como la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten el ejercicio pleno del principio de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, enlazando directamente con la necesaria adecuación de elementos interoperables en los sistemas de información en general y en los documentos electrónicos en particular.


Siempre que cumpla con el deber de interoperabilidad e interconexión con el Registro General de la Administración de la que depende, la Ley permite que los Organismos públicos vinculados o dependientes dispongan de su propio registro electrónico. Hace hincapié el legislador en la necesidad de plena interoperabilidad, debiéndose garantizar su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros. Para crear dichos registros, se exige que las disposiciones de creación de los mismos sean publicadas en el diario oficial que corresponda y que en ellas conste la siguiente información: el órgano o unidad responsable de su gestión, fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles.



VI. LAS COPIAS ELECTRÓNICAS

Por otra parte, al igual que lo hacía la Ley 11/2007, se regulan las copias electrónicas y su validez. En concreto, es el art. 27 de la Ley 39/2015 en el que constan los requisitos necesarios para considerar que una copia electrónica —bien realizada por medio de un funcionario bien mediante actuación administrativa automatizada— pueda ser considerada auténtica, dándose por auténtica y válida en cualquier Administración las copias auténticas realizadas por una Administración Pública.


En cuestión normativa, las copias deben cumplir tanto con lo exigido por el Esquema Nacional de Interoperabilidad como por el Esquema Nacional de Seguridad y por las reglas contenidas en el art. 27 que se resumen en las siguientes:




  •  Incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.



  • Si se trata de copias en papel de documentos electrónicos, se exige que incluya su condición de copia y que incluyan un código generado electrónicamente u otro sistema de verificación, que permitirá contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos del órgano u Organismo público emisor.


Asimismo, en el mismo art. 27 se prevé como obligación —y, como consecuencia, como derecho del ciudadano a no aportarlos— el no requerir documentos bien que ya hayan sido aportados por los ciudadanos, bien que hayan sido elaborados por las Administraciones Públicas. En esta misma línea, el art. 28 afirma que, salvo que el ciudadano manifieste su oposición, las Administraciones Públicas tienen el deber de recabar los documentos por medios electrónicos «a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto».


En materia de notificaciones, son los arts. 41, 42 y 43 los encargados de regular su uso y condiciones. Por su parte, el art. 41 califica al medio electrónico como el medio preferente a la hora de efectuar las notificaciones por parte de la Administración, aunque hace referencia a dos supuestos en los que las notificaciones pueden ser realizadas por medios no electrónicos y a otros dos supuestos en los que las notificaciones no se puedan realizar por medios electrónicos. En todo caso, y puesto que el objetivo es que el ciudadano se beneficie de una Administración de calidad y a su medida, siempre y cuando no se encuentren entre los sujetos obligados a comunicarse por vía electrónica, éste podrá decidir y comunicar, en cualquier momento, haciendo uso de los modelos normalizados que las notificaciones sucesivas se efectúen, o dejen de efectuarse, por vía electrónica.



VII. A MODO DE CONCLUSIÓN

Desde aquellos comienzos voluntariosos del art. 45 de la Ley 30/1992 en el que se decía que «las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes» que solamente sirvió como muestra de buena voluntad pero no tuvo en la práctica reconocimiento alguno hasta el mandato imperativo de la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos que según rezaba en su exposición de motivos habíamos pasado del «podrán al deberán», prácticamente no se ha movido nada.


Es cierto que se han creado multitud de sedes electrónicas, con todos los elementos electrónicos correspondientes —registros, etc.— que daban apariencia de modernidad y desarrollo tecnológico y que se ha movido el ADN de la Administración electrónica. Es cierto también que el ciudadano utiliza la Administración electrónica en términos de consulta a veces con poca seguridad y forzada eficacia. Pero lo cierto es que eso no es Administración electrónica. La falta de seguridad que proporciona determinadas operaciones que no se encuentran basadas en los elementos tecnológicos correspondientes, la escasa utilización de la firma electrónica avanzada y mucho menos de la reconocida son buena muestra de esta inseguridad.


No nos cabe duda de que con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas hemos dado un paso importante que podrá mostrar esa Administración eficiente y eficaz, tantas veces pedida y comprometida. Y con ello entraremos a formar parte del selecto club de la dinámica administrativa que acercará más la Administración a los ciudadanos.


Con todo esto comprobaremos si de verdad y definitivamente se harán efectivos los derechos de los ciudadanos a acceder a las Administraciones Públicas manual, electrónica, telemática o de otra forma, según sea de su conveniencia, salvando barreras y pudiendo ejercer sus derechos en el momento en el que lo necesiten o que quieran demandarlo, haciendo una Administración más amigable, más cerca del ciudadano, más real, más comprometida con el mundo en que vivimos y, en definitiva, socialmente mejor.


Es evidente que la Ley 39/2015 potencia la utilización de las TIC hasta el punto de hacerlo obligatorio en varios casos por encima de la voluntad del administrado pero esto exige proporcionar los recursos necesarios que no permitan un escape viciado por el «no disponemos de medios, la forma de llevar adelante esto hoy en día continua siendo el papel».


Miguel Ángel DAVARA RODRÍGUEZ


Doctor en Derecho


El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 23, Sección Zona Local / Nuevas tecnologías, Quincena del 15 al 29 Dic. 2015, Ref. 2817/2015, pág. 2817, Editorial Wolters Kluwer.