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La controvertida firma del Secretario en las resoluciones de los órganos de gobierno unipersonales. Estado actual de la cuestión, a la luz de la firma electrónica.

La controvertida firma del Secretario en las resoluciones de los órganos de gobierno unipersonales. Estado actual de la cuestión, a la luz de la firma electrónica.


Análisis de la firma del Secretario en las resoluciones de los órganos de gobierno unipersonales. Necesaria adaptación de la firma electrónica en el ámbito de la Administración Local.
 

Introducción

Resulta incuestionable que la práctica local española viene aceptando, de manera más o menos pacífica, la firma del Secretario en las resoluciones de los órganos de gobierno unipersonales. Sin embargo, parece que la regulación de la firma electrónica ha producido su obsolescencia.

En cualquier caso, conviene hacer un somero repaso de las normas que fundamentarían la exigencia de la firma del Secretario para, posteriormente, compararlas con la legislación reguladora de la firma electrónica y discernir si ambas regulaciones se compaginan con el significado y las implicaciones de esta última.

 
Breve exploración del fundamento normativo de la firma “secretarial” en las resoluciones de los órganos unipersonales

Conviene dejar a un lado la equivocada idea de ciertos gestores políticos, que suelen afirmar que no firman nada si antes no ven la firma del Secretario en el papel, atribuyéndole un efecto preventivo y redentor de sus actos administrativos.

Dejando a un lado esta equivocada idea, lo cierto es que, siguiendo a Paz Taboada, en este punto no faltan opiniones encontradas. La de los que entienden que no hay obligación de intervenir con fe pública las resoluciones de los órganos unipersonales de la Corporación, y opinan que esta práctica es un residuo del pasado que carece en la actualidad de fundamento legal para exigirse; y la de los que defienden la subsistencia de esta función en las entidades locales.

A favor de la subsistencia de la intervención de la fe pública en los decretos y resoluciones de la alcaldía o presidencia y de las concejalías delegadas se aportan los siguientes argumentos jurídicos:

a) El art. 162 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, dispone que la fe pública de la secretaría comprende, entre otras, “la fe pública de todos los actos y acuerdos”. Los acuerdos son las resoluciones tomadas por los órganos colegiados mientras los actos son los dictados por los órganos unipersonales. De esta manera la norma impone la intervención de la secretaría dando fe pública de los decretos y resoluciones que se hayan dictado.

La forma en que se concreta esa intervención del fedatario sobre los actos de órganos unipersonales se materializa mediante una diligencia, que tradicionalmente ha venido siendo el conocido “ante mí”, aunque hoy no sea adecuada, pues pocas serán las entidades donde, como era usual hace años, alcalde y secretario firmen conjuntamente las resoluciones.

b) Por una cuestión de coherencia, si se prevé la intervención del fedatario para dejar constancia de los acuerdos de los órganos colegiados, lo lógico es pensar que la misma intervención debería producirse en los actos de los órganos unipersonales.

c) El apartado d) de la Disposición Adicional 8.ª de la Ley 7/1985, incorporada por la Ley 57/2003 dispone que corresponde al habilitado que ocupe el puesto de trabajo del órgano de apoyo al concejal secretario de la Junta de Gobierno la función de fe pública “de los actos y acuerdos de los órganos unipersonales”, con lo que da a entender que subsiste esta intervención de fe pública, que no hay razones para pensar que quede limitada a los ayuntamientos de régimen especial.

La fe pública deja constancia del contenido de la resolución, de su autor y de la fecha. La seguridad jurídica exige del fedatario que rubrique todas las hojas en las que se extienda la resolución para impedir que se introduzcan cambios en el texto de aquéllas no rubricadas. En cuanto a la fecha, dado que en la práctica actual no se firman las resoluciones de manera simultánea por el alcalde y el secretario, puede suceder que la intervención del fedatario se produzca en fecha distinta de la que consta en el documento, pues no es extraño que desde que se imprime el documento hasta que llega a la firma del fedatario pasen días. En casos notorios el desfase entre la fecha real y la formal puede ser excesivo y en ese caso el fedatario debe salvar su responsabilidad con una diligencia que deje constancia de la fecha en la que se produce su intervención.

En resumen, la firma del Secretario en las resoluciones de los órganos unipersonales se limita a dar fe de los siguientes extremos:

— Del contenido de la resolución,

— De su autor y

— De la fecha.

 
El contenido de la firma electrónica. La firma electrónica avanzada y reconocida. La adición de metadatos y la marca y sellado de tiempo

El art. 3 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, en su número 5 define el documento electrónico como la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, para que un documento electrónico tenga la naturaleza de documento público o de documento administrativo deberá cumplirse, respectivamente, lo dispuesto en las letras a) o b) del apartado siguiente y, en su caso, en la normativa específica aplicable.

La letra a) se ocupa de los documentos públicos, que son los firmados electrónicamente por funcionarios que tengan legalmente atribuida la facultad de dar fe pública, judicial, notarial o administrativa, siempre que actúen en el ámbito de sus competencias con los requisitos exigidos por la ley en cada caso, mientras que la letra b) se refiere a documentos expedidos y firmados electrónicamente por funcionarios o empleados públicos en el ejercicio de sus funciones públicas, conforme a su legislación específica.

Estas normas, así como las del resto de la citada Ley 59/2003, son aplicables a las Administraciones públicas, siempre dentro de los parámetros del art. 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, en general, de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

A estos efectos, es importante retener la definición contenida en el Anexo de la citada Ley 11/2007, que define la firma electrónica avanzada como el conjunto de datos electrónicos, consignados junto a otros o asociados con ellos, que permiten ser utilizados como medio de identificación del firmante, de manera que permiten identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que está vinculada al firmante de manera única y a los datos a que se refiere y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control. Además, si se trata de una firma reconocida, se ha de basar en un certificado reconocido y generada mediante un dispositivo seguro de creación de firma.

Estas cuestiones han sido desarrolladas, para la Administración General del Estado, mediante RD 1671/2009, de 6 de noviembre y que, como en tantas otras ocasiones, deja huérfana de regulación a la Administración local.

El documento electrónico firmado con firma electrónica avanzada y reconocida es perfectamente válido para acreditar su autoría, con las medidas suplementarias de verificación derivadas de la adición, a tenor del art. 42 del RD 1671/2009, de metadatos que garanticen la disponibilidad, el acceso, la conservación y la interoperabilidad del propio documento (léase del Decreto de Alcaldía o del órgano unipersonal).

En cualquier caso, de la normativa expuesta se deduce claramente que el documento electrónico firmado con firma electrónica avanzada y reconocida es perfectamente válido para acreditar su autoría, con las medidas suplementarias de verificación derivadas de la adición, a tenor del art. 42 del RD 1671/2009, de metadatos que garanticen la disponibilidad, el acceso, la conservación y la interoperabilidad del propio documento (léase del Decreto de Alcaldía o del órgano unipersonal).

En cuanto a la dimensión temporal del documento electrónico, el art. 47 de dicho RD 1671/2009 establece dos sistemas de acreditación del tiempo en que se expide el documento: la marca de tiempo (por medio de la cual se asigna por medios electrónicos, la fecha y hora del documento) y el sello de tiempo (que cumple las mismas funciones que la marca de tiempo pero con la intervención de un prestador de servicios de certificación).

Por otra parte, no se debe perder de vista el enorme e inasumible volumen de requerimientos derivados del Esquema Nacional de Seguridad, aprobado por RD 3/2010, de 8 de enero y del Esquema Nacional de Interoperabilidad, aprobado pro RD 4/2010, de la misma fecha.

 
La insoportable levedad de la firma secretarial en la era digital

En el contexto antes descrito, ya se puede comenzar a indagar si tiene sentido pretender mantener la necesidad de la firma del Secretario en las resoluciones de los órganos de gobierno unipersonales.

En efecto, si el vetusto “ante mí” de dichos actos administrativos tenía como única y exclusiva finalidad dar fe del contenido de la resolución, de su autor y de la fecha, la firma electrónica lo ha dejado periclitado, obsoleto y fuera de juego, puesto que la firma electrónica avanzada y reconocida lo hacen no sólo innecesario sino incluso improcedente.

No nos queda más remedio que propugnar la necesidad de dar por derogada la exigencia de la firma secretarial y empezar a plantear reformas normativas que permitan adecuar este aspecto concreto de la fe pública a las nuevas y vertiginosas exigencias de la sociedad de la información.

Por consiguiente, si a todo ello se añade la falta de una norma que exija con la debida concreción la firma secretarial, no queda mas remedio que propugnar la necesidad de dar por derogada su exigencia y empezar a plantear reformas normativas pertinentes.

 
Conclusión

A la vista de todo lo expuesto se debería proponer al Ministerio competente la redacción de un Real Decreto que regulase la emisión de resoluciones electrónicas por los órganos de gobierno unipersonales de la Administración local que, como mínimo, contemplase las siguientes normas:

Es inaplazable la necesidad de redactar un Real Decreto que regule la emisión de resoluciones electrónicas por los órganos de gobierno unipersonales de la Administración local.

Primero. Las resoluciones electrónicas de los órganos de gobierno unipersonales de la Administración local son documentos electrónicos emitidos por los Alcaldes, Presidentes, autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa, así como las de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.

Segundo. Las resoluciones electrónicas reguladas en el artículo anterior, para tener la misma validez que las expedidas en papel, deberán estar firmadas con firma electrónica avanzada y reconocida por sus respectivos autores.

Tercero. En estos casos, no será necesaria la firma del Secretario de la Corporación para que surtan los efectos que el ordenamiento jurídico les atribuya.

Disposición Adicional. Se modifica el art. 205 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

Asimismo, es imprescindible modificar el art. 205 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

Las certificaciones electrónicas se expedirán por orden del Presidente de la Corporación mediante la firma electrónica avanzada y reconocida del Secretario y llevarán el sello electrónico de la Corporación previo abono de la correspondiente tasa, en su caso, con arreglo a la respectiva ordenanza de exacción, si existiere.

(Extracto del texto  de la La controvertida firma del secretario en las resoluciones de los órganos de gobierno unipersonales. Estado actual de la cuestión, a la luz de la firma electrónica”, de César Herrero Pombo  publicado en la revista “El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados”, Nº 1 de enero de 2012)