Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica. Posible transformación en un tributo medioambiental. Elementos medioambientales que, bien en exclusiva o bien en combinación con otras magnitudes que representen la capacidad económica de los titulares de los vehículos, determinen la cuota tributaria a pagar en función de la contaminación que producen los vehículos sujetos a tributación.
I. INTRODUCCIÓNEl vigente Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (en adelante, IVTM) es un impuesto municipal que grava anualmente la titularidad de los vehículos de tracción mecánica. La cuota se determina, en general, mediante un cuadro de Tarifas en función de la potencia de las distintas clases de vehículos, medida en caballos fiscales.
Por otro lado, la autonomía local que proporciona la vigente Ley de Haciendas Locales a los Ayuntamientos en el IVTM se manifiesta en la posibilidad de aplicar un coeficiente máximo de 2 sobre las cuotas del cuadro de Tarifas. Además, pueden establecer bonificaciones de hasta el 75% de la cuota, ligadas a criterios medioambientales por tipo de carburante y características del motor.
Esta estructura del impuesto determina que no se pague en función de las emisiones contaminantes de los vehículos y que exista un problema de competencia entre municipios.
Vamos a analizar cómo se encuentra regulada actualmente esta figura impositiva, los problemas que de ello se derivan y las posibles soluciones.
II. REGULACIÓN VIGENTE DEL IVTM
El Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), que sustituyó al antiguo Impuesto Municipal sobre Circulación de Vehículos, fue creado por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, y es exigible a partir de 1 de enero de 1990.
Actualmente, el IVTM se regula en los artículos 92 a 99 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
Se configura como un impuesto de titularidad municipal, obligatorio (se exige en todo el territorio nacional), directo, real y periódico, que grava la titularidad de los vehículos de tracción mecánica aptos para circular por vías públicas, cualquiera que sea naturaleza y categoría.
El apartado 2 del artículo 92 del TRLRHL dispone que se considera vehículo apto para circulación el que hubiera sido matriculado en registros públicos correspondientes y mientras no cause baja en éstos. También se consideran aptos los vehículos provistos de permisos temporales y matrícula turística.
La definición de «vehículo» la encontramos en el Anexo II del Reglamento General de Vehículos (RGV), aprobado por Real Decreto 2822/1998.
El registro público es el Registro de Vehículos de la Jefatura Central de Tráfico, en el que deben inscribirse todos los vehículos matriculados, los datos que deben constar obligatoriamente en el permiso o licencia de circulación, su titularidad y vicisitudes que sufran los vehículos posteriormente.
El RGV establece como requisitos esenciales para la circulación de los vehículos de motor, la matriculación y llevar la placa de matrícula.
En el art. 92.3 del TRLRHL se recogen los siguientes supuestos de no sujeción:
— Los vehículos que, habiendo sido dados de baja en los Registros por antigüedad de su modelo, puedan ser autorizados para circular excepcionalmente con ocasión de exhibiciones, certámenes o carreras limitadas a los de esta naturaleza.
— Los remolques y semirremolques arrastrados por vehículos de tracción mecánica cuya carga útil no sea superior a 750 kgs.
Y el artículo 93 establece las siguientes exenciones:
— Vehículos oficiales adscritos a defensa o seguridad: están exentos los vehículos oficiales del Estado, CC.AA. y EE.LL. adscritos a la defensa nacional o a la seguridad ciudadana: vehículos de la policía nacional, autonómica o local, Guardia Civil y Ejército.
— Vehículos de diplomáticos y organismos internacionales: están exentos los vehículos de representaciones diplomáticas, oficinas consulares, agentes diplomáticos y funcionarios consulares de carrera acreditados en España, que sean súbditos de los respectivos países, externamente identificados. A condición de reciprocidad.
Asimismo, los vehículos de los organismos internacionales con sede u oficina en España y de sus funcionarios o miembros con estatuto diplomático.
— Exenciones en tratados internacionales: están exentos los vehículos respecto de los cuales así se derive de lo dispuesto en tratados y convenios internacionales.
— Vehículos de asistencia sanitaria o traslado de heridos y enfermos: están exentas las ambulancias y demás vehículos directamente destinados a la asistencia sanitaria o al traslado de heridos o enfermos.
— Vehículos para personas con movilidad reducida y de minusválidos: están exentos los vehículos para personas con movilidad reducida del apartado A del anexo II del RGV.
Asimismo, están exentos los vehículos matriculados a nombre de minusválidos para su uso exclusivo. Esta exención se aplicará tanto a los vehículos conducidos por personas con discapacidad como a los destinados a su transporte. Los requisitos para la aplicación de la exención son que el titular del vehículo sea una persona con condición legal de minusválido en grado igual o superior al 33%, que se destine para su uso exclusivo, ya sea conducido por la persona discapacitada o destinado a su transporte, y que la persona con minusvalía no sea beneficiaria de la exención por otro vehículo simultáneamente.
— Vehículos de transporte público urbano: están exentos los autobuses, microbuses y demás vehículos destinados o adscritos al servicio de transporte público urbano. Capacidad mínima: 9 plazas, incluido conductor.
— Vehículos de uso agrícola: están exentos los tractores, remolques, semirremolques y maquinaria provistos de Cartilla de Inspección Agrícola.
Son sujetos pasivos de este impuesto las personas físicas o jurídicas y entidades del artículo 35.4 de la LGT, a cuyo nombre conste el vehículo en el permiso de circulación.
En caso de transmisión del vehículo, el sujeto pasivo en el período impositivo de la transmisión será el titular del mismo a la fecha del devengo (1 de enero).
La cuota tributaria se determina según una cuota fija en función de un cuadro de tarifas previsto en el artículo 95.1 del TRLRHL.
En el cuadro de tarifas se recogen cinco clases de vehículos: turismos, autobuses, camiones, tractores, remolques y semirremolques, y otros vehículos (ciclomotores y motocicletas).
Dentro de cada clase de vehículo se distinguen varios tramos.
Los ayuntamientos pueden incrementar las cuotas mediante la aplicación de un coeficiente con un máximo de 2. Podrán fijar un coeficiente para cada clase de vehículos del cuadro, que a su vez podrá diferir para cada uno de los tramos de cada clase.
El art 95.6 del TRLRHL regula tres bonificaciones potestativas por parte de los ayuntamientos :
— Bonificación de hasta el 75% en función de la clase de carburante que consuma el vehículo, en razón de la incidencia de la combustión de dicho carburante en el medio ambiente.
— Bonificación de hasta el 75% en función de las características de los motores de los vehículos y su incidencia en el medio ambiente.
— Bonificación de hasta el 100% para los vehículos históricos o con antigüedad mínima de 25 años, contados a partir de la fecha de su fabricación o, si ésta no se conociera, tomando como tal la de su primera matriculación o, en su defecto, la fecha en que el correspondiente tipo o variante se dejó de fabricar.
Estas bonificaciones se aplican sobre la cuota del impuesto, incrementada o no por el coeficiente.
La finalidad de las dos primeras bonificaciones es fomentar el empleo de vehículos que favorezcan la conservación del medio ambiente, distinguiendo por clase de carburante y por características de los motores.
La tercera bonificación se refiere a dos tipos de vehículos: los históricos y aquellos con antigüedad mínima de 25 años.
Para que un vehículo tenga la condición de vehículo histórico es necesario que la Administración lo califique como tal.
El segundo tipo de vehículos a los que es aplicable la bonificación es aquel que tenga como mínimo 25 años de antigüedad. En este caso no es necesaria ninguna resolución administrativa de declaración de vehículo histórico.
— En Ceuta y Melilla las cuotas tributarias de impuestos municipales se bonificarán en un 50%. Es una bonificación obligatoria.
El período impositivo coincide con el año natural y el devengo es el día 1 de enero, salvo cuando se efectúe la primera adquisición del vehículo, en cuyo caso el período impositivo comenzará el día en que se produzca dicha adquisición.
Se prevé la posibilidad de prorrateo de las cuotas por trimestres naturales en los casos de primera adquisición, baja definitiva del vehículo o baja temporal por sustracción o robo del vehículo.
La gestión, liquidación, inspección y recaudación, así como la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria, corresponde al Ayuntamiento del domicilio que conste en el permiso de circulación.
Los ayuntamientos pueden exigir impuesto en régimen de autoliquidación.
El IVTM, al igual que el IAE y el IBI, es un impuesto de cobro periódico por recibo, que se gestiona a partir de una matrícula o censo de vehículos.
La liquidación administrativa o autoliquidación solo se produce en los casos de alta de vehículos en el impuesto por su matriculación, así como en los casos en los que tras una baja en el Registro de Vehículos, hayan sido rehabilitados para circular.
En los períodos impositivos posteriores, la recaudación del impuesto se llevará a cabo mediante la expedición y notificación por parte del Ayuntamiento de recibos cobratorios elaborados en base al padrón o matrícula del impuesto.
Quienes soliciten ante la Jefatura Provincial de Tráfico la matriculación o la certificación de aptitud para circular de un vehículo, deberán acreditar previamente el pago del impuesto.
Las Jefaturas Provinciales de Tráfico no tramitarán el cambio de titularidad administrativa del vehículo en tanto su titular registral no haya acreditado el pago del impuesto del período impositivo del año anterior a aquel en que se realiza el trámite.
A efectos de la acreditación, los ayuntamientos o las entidades que ejerzan las funciones de recaudación por delegación, al finalizar el período voluntario, comunicarán informáticamente al Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico el impago de la deuda correspondiente al período impositivo del año en curso. La inexistencia de anotaciones por impago en el Registro de Vehículos implicará, a los únicos efectos de realización del trámite, la acreditación anteriormente señalada.
III. UNA VISIÓN CRÍTICA
Podemos señalar algunos puntos débiles de la configuración actual del impuesto.
En primer lugar, la magnitud elegida para el cálculo de la cuota se encuentra desfasada, tanto desde el punto de vista de la capacidad económica, como del medioambiental.
En efecto, dos vehículos con la misma potencia fiscal pueden tener precios muy diferentes en el mercado, y sin embargo, tributan igual, lo que genera problemas de inequidad e injusticia.
Por otro lado, aunque existen dos bonificaciones de carácter medioambiental de hasta el 75% de la cuota, cada una, no podemos decir que con la estructura actual se trate de un impuesto puramente medioambiental que responda adecuadamente al principio de «quien contamina paga».
Es verdad que la Ley (artículo 95 del TRLRHL) otorga a las entidades locales «La regulación de los restantes aspectos sustantivos y formales de las bonificaciones», lo que ha permitido aplicar algunos criterios medioambientales más específicos. Pero también es cierto que todavía estamos lejos de un impuesto que pueda ser calificado como medioambiental.
Por otro lado, el carácter potestativo de las bonificaciones medioambientales reguladas en el artículo 95 del TRLRHL conduce a que existan grandes diferencias entre municipios cuando la contaminación del aire es un fenómeno que no conoce fronteras, pudiéndose llegar incluso a la no aplicación de las mismas en un término municipal si así lo decide su Ayuntamiento.
Por tanto, es evidente que para dar cumplimiento a los requerimientos comunitarios y convertir esta figura en un impuesto medioambiental, es necesario proceder a una reforma de calado.
Deben introducirse elementos medioambientales que, bien en exclusiva o bien en combinación con otras magnitudes que representen la capacidad económica de los titulares de los vehículos, determinen la cuota tributaria a pagar en función de la contaminación que producen los vehículos sujetos a tributación.
En efecto, habría que analizar qué tipo de impuesto se desea crear. Si queremos un impuesto estrictamente medioambiental, deberían tenerse en cuenta únicamente factores de contaminación, tales como CO2, NOx y demás partículas nocivas para la calidad del aire de las ciudades. Esto provocaría que los vehículos más antiguos pagaran más que los más modernos, que han sido fabricados con criterios más exigentes desde el punto de vista medioambiental.
Sin lugar a dudas, esto sería un elemento que contribuiría favorablemente a la adquisición de vehículos nuevos en sustitución de los antiguos, al objeto de aligerar la carga del tributo. Pero también es verdad que perjudicaría a aquellos contribuyentes con una menor capacidad económica que les impide cambiar de vehículo.
Para evitar este problema social, podría introducirse un factor de amortiguación que atendiera a la capacidad económica, ya fuera la potencia fiscal o el precio de referencia del vehículo. Esta segunda opción sería de implantación menos traumática, pero también menos ambiciosa desde el punto de vista de la lucha contra la contaminación del aire.
Por último, la Tarifa debería establecerse con carácter obligatorio y uniforme para todos los municipios, teniendo en cuenta, como ya se ha dicho, que la contaminación no conoce de fronteras ni de términos municipales.
Otro problema que ha surgido en los últimos años es la deslocalización de flotas de renting. Existen municipios de baja tributación que consiguen atraer para sí a las flotas de vehículos de las empresas de renting.
Hemos visto que las entidades locales cuentan con un gran margen de maniobra a la hora de establecer la carga tributaria de este impuesto. En primer lugar está el coeficiente previsto en el apartado 4 del artículo 95 del TRLRHL, que permite hasta duplicar las cuotas previstas en las Tarifas, por lo que, su no aplicación en un municipio supone la mitad de la cuota de otro municipio en el que se aplique el coeficiente máximo de 2.
Además, las dos bonificaciones medioambientales previstas en el apartado 6 del mismo artículo, de hasta el 75%, junto con la posibilidad de regular mediante ordenanza los restantes aspectos sustantivos de tales bonificaciones, prevista en el mismo apartado 6, hace que un municipio pueda otorgar un tratamiento tributario muy beneficioso en relación con otros municipios.
IV.POSIBLES SOLUCIONES
El IVTM debe ir hacia un impuesto medioambiental. Ahora bien, en la elaboración de las Tarifas debemos plantearnos si queremos un impuesto que únicamente tenga en cuenta las emisiones del vehículo (a más emisiones, más se paga) o una combinación de dos variables: las emisiones y una magnitud representativa de la capacidad económica.
En la primera opción se crearía una Tarifa por categorías de vehículos y nivel de contaminación del vehículo determinado por su fecha de matriculación en función de la norma europea de límite de contaminación vigente en dicha fecha (normas Euro). De esta manera, los vehículos más antiguos soportarían un gravamen superior al actual, dado su mayor nivel de emisiones contaminantes. Desde un punto de vista estrictamente medioambiental, esta sería la solución correcta, dado que, a mayor contaminación, mayor impuesto, lo que podría incentivar la sustitución de dichos vehículos por los nuevos, mucho menos contaminantes. Ahora bien, como ya se ha señalado, esto podría ser criticado desde un punto de vista social, dado que pagarían más impuestos aquellos contribuyentes que, debido a sus menores recursos económicos, no puedan acometer la compra de un vehículo nuevo.
La segunda alternativa pretende dar respuesta a este dilema, teniendo en cuenta también criterios de capacidad económica. Así, se podría establecer una tabla de doble entrada utilizando las dos magnitudes, una, el nivel de emisiones contaminantes conforme a las distintas normas Euro, y, otra, el valor del vehículo o incluso su potencia fiscal. De esta manera, se atemperaría el citado posible efecto regresivo de un impuesto estrictamente medioambiental.
Lógicamente, si el componente medioambiental se tiene en cuenta en la determinación de la cuota, ya no tendría sentido mantener las actuales bonificaciones del artículo 95.6 del TRLRHL, por lo que deberían ser suprimidas.
Y, finalmente, para evitar el problema de la deslocalización de flotas, deberían eliminarse los elementos que incentivan la competencia entre municipios. No parece que el principio de autonomía local tenga buen encaje en impuestos como el presente, que grava la titularidad de un bien que, por su propia esencia, puede desplazarse y, por tanto, inscribirse en el municipio en que se desee, al contrario que sucede, por ejemplo, con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
Por tanto, junto con la ya referida eliminación de las dos bonificaciones de hasta el 75% de la cuota, debería también suprimirse o, por lo menos, reducirse mucho, el coeficiente de hasta 2 previsto en el artículo 95.4. Ello suprimiría los incentivos a la baja con que actualmente cuentan los ayuntamientos para competir entre sí atrayendo vehículos a su censo.
ÓSCAR DEL AMO GALÁN
Inspector de Hacienda del Estado
Carta Tributaria. Revista de Opinión, Nº 20, , Editorial Wolters Kluwer
