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El extravagante mundo de las costas procesales en la jurisdicción contencioso-administrativa

El trabajo expone la problemática en torno a la tasación de costas tras la entrada en vigor del principio del vencimiento en la jurisdicción contencioso-administrativa como consecuencia de tres factores, la ausencia de norma que cuantifique las costas, la resistencia de numerosos órganos jurisdiccionales a cuantificar las costas en sentencia y la jurisprudencia que rechaza el carácter vinculante de los criterios recomendados por los Colegios de Abogados.



I. INTRODUCCIÓN

El principio del vencimiento en la jurisdicción contencioso administrativa, se generalizó a partir de la modificación de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) llevada a cabo por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal que entró en vigor el 31 de octubre de 2011.


Antes de esa fecha solo se condenaba en costas a aquellos que decidían recurrir en segunda instancia (en apelación o casación) y perdían su recurso. Sin embargo, con la generalización del principio del vencimiento, la condena en costas a «los perdedores» se hizo extensiva también a la primera instancia. Ello supuso que, a partir del año 2012, miles de sentencias de los juzgados de lo contencioso administrativo, de los juzgados centrales, de las salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional que tradicionalmente no habrían incluido condena en costas, empezaron a incluirla con lo que los representantes de las partes favorecidas por dicha condena empezaron a presentar miles de peticiones de tasación de costas para poder cobrarlas.


A partir de este momento, los secretarios judiciales de los distintos órganos jurisdiccionales afectados (hoy Letrados de la Administración de Justicia) empezaron a tasar las costas; los abogados empezaron a recurrir cuando no estaban de acuerdo con las tasaciones y los jueces empezaron a dictar resoluciones al efecto. De esta forma, se fue acuñando una doctrina (o falta de ella) tan dispar, contradictoria y desconcertante que solo cabe calificarla de «extravagante». En este artículo intentaremos describir, en líneas muy generales, este «extravagante mundo de las costas procesales» en que se adentran los abogados y procuradores que tratan de cobrar las que benefician a sus clientes, así como explicar sus causas y proponer, modestamente, una solución.


El objetivo de estas líneas no es por tanto examinar en detalle los múltiples problemas que plantean las costas: desde el plazo de prescripción del derecho a su cobro hasta los supuestos de varios condenados al pago, pasando por las partidas concretas que cabe incluir en la tasación, o las costas procesales en los incidentes, por poner solo algunos ejemplos. Estas cuestiones merecerían ser objeto de análisis separado. Únicamente tratamos aquí de describir, a grandes trazos, la situación creada en la actualidad, transcurridos más de cuatro años de aplicación del principio del vencimiento.



II. ANTECEDENTES EN EL TRIBUNAL SUPREMO

Para entender la problemática planteada en este campo, lo primero que se ha de explicar es que el Tribunal Supremo, desde muchos años antes de la entrada en vigor del principio del vencimiento en la instancia, había venido gestionando el principio del vencimiento en los recursos de casación de una forma bastante sencilla. Para evitar las complicaciones de la tasación de costas y las discusiones sobre la cuantía de éstas, el Alto Tribunal decidió cuantificar las costas en las sentencias apoyándose en el art. 139.3 LJCA según el cual: «La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima». Así, las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, durante años y por lo general, cuantificaron las costas en una horquilla no muy amplia, que solía oscilar entre 1.000 euros para los recursos de casación más sencillos y 8.000 euros para los más complejos, con casos puntuales fuera de la horquilla en ambos extremos. Todo ello, sin motivación alguna o con una motivación muy escueta sobre el fundamento de las cantidades fijadas en cada caso. Esta técnica, en general funcionó bien, en el sentido de que logró simplificar el trabajo de todos los intervinientes en la tasación de costas. Si bien nadie ignoraba que las cifras fijadas por el Tribunal eran, en la mayoría de los recursos, muy inferiores a las que hubieran resultado de la aplicación de los criterios orientativos aprobados por el Colegio de Abogados de Madrid (1) , como la reducción afectaba por igual a todas las partes implicadas, no hubo grandes controversias (2) . No se olvide que una cosa es la cantidad que debe pagar la parte que pierde el juicio en concepto de costas y otra, bien distinta, la cantidad que cobran de su cliente los abogados o procuradores, que estará en función de lo que hayan convenido.


Sí se plantearon problemas en el Tribunal Supremo en los relativamente poco frecuentes casos en que las sentencias no fijaban las costas, así como en relación con las costas correspondientes a los aranceles de los procuradores, fijados en el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, que generaron una intensa polémica en casos en que las costas correspondientes a estos profesionales, por aplicación de su arancel, superaban en mucho a las costas fijadas para los abogados (3) . Así, en un caso muy conocido (Recurso de Casación 3337/2007), cuya cuantía era de 57 millones de euros, se dio la circunstancia de que las costas no se cuantificaron en la Sentencia y, tras ser impugnadas por el Abogado del Estado las aprobadas por el secretario, que ascendían a 243.576 euros por honorarios de abogado y 106.769 euros por arancel del procurador, el Alto Tribunal redujo las del abogado a 25.000 euros y las del procurador a 12.500 euros apelando al principio de proporcionalidad. Finamente, el asunto llegó al Tribunal Constitucional que, en la STC 108/2013, de 6 de mayo, estimó el recurso de amparo del Procurador diciendo, en definitiva, que el Tribunal Supremo puede fijar en sentencia las costas, también las de los Procuradores, pero lo que no puede hacer es reducirlas luego en el incidente de impugnación de la tasación de costas, desconociendo el arancel fijado por un Real Decreto. A partir de aquí, el Tribunal Supremo optó, siempre en líneas generales, por seguir fijando una cuantía máxima por costas en sus sentencias, básicamente igual a las que había fijado con anterioridad, incluyendo en ella expresamente los honorarios de abogado y los de procurador o aludiendo a «todos los conceptos legales» (4) .



III. FIJACIÓN DE COSTAS EN LA INSTANCIA

A pesar de la línea marcada por el Tribunal Supremo, cuando los órganos jurisdiccionales de primera instancia se vieron, a partir del año 2012, en la tesitura de gestionar sus condenas en costas, rechazaron implícitamente, de forma bastante generalizada, la solución de cuantificar las costas en las sentencias (5) . Muchos de ellos, simplemente, empezaron a condenar en costas cumpliendo el mandato legal, sin decir nada sobre su cuantía (6) con lo que, como ya se ha apuntado, los abogados empezaron a presentar minutas de honorarios y los secretarios judiciales empezaron a tasar costas.


Ante el silencio de las sentencias, los abogados optaron, con lógica, por minutar sin reducción alguna, las cantidades recomendadas en los criterios puramente orientativos de sus respectivos colegios según su lugar de ejercicio y los procuradores presentaron minutas basadas en su arancel. Los secretarios judiciales, por su parte, en general, aprobaban las minutas considerando que no les correspondía a ellos valorar el trabajo realizado por los profesionales, ni cuestionar las cantidades resultantes de criterios recomendaos por los Colegios de Abogados o fijados en un Real Decreto. Ello, a pesar de que los mismos criterios de los colegios de abogados y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre costas son claros a la hora de señalar que en la tasación de costas no procede la aplicación automática de dichos criterios pues se ha de partir de los principios de prudencia y moderación, considerando el trabajo realizado y la complejidad del asunto ya que el objeto de las costas no es determinar los honorarios de los profesionales que intervienen en el litigio sino la parte de ellos que debe ser soportada por el perdedor del pleito (7) .


Lo que ocurrió cuando pasó el tiempo suficiente para ir evaluando la situación, sobre todo en Tribunales como la Audiencia Nacional con pleitos de cuantías generalmente muy elevadas, es que las costas que resultaban de la aplicación automática de los criterios orientativos de los colegios de abogados parecían a todas luces desorbitadas y además se fue constatando una evidente y sangrante desproporción entre las costas impuestas por el Tribunal Supremo en los recursos de casación y las costas que podían imponerse en la instancia (8) .


A lo anterior se sumó toda la problemática ligada a las costas en favor del Estado o de otras Administraciones Públicas, muy numerosas al ser la jurisdicción contencioso-administrativa la sede natural en que se ventilan los litigios frente a estas administraciones. Puesto que los abogados del Estado y los letrados de las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos no tienen criterios orientativos propios, aplicaron también como referencia los criterios orientativos de los colegios de abogados lo que, aunque bendecido por el Tribunal Supremo, muchas veces fue cuestionado por los abogados particulares que entendieron que, siendo aquellos funcionarios públicos, no podían aplicar criterios no pensados para ellos, con lo que se generalizaron las impugnaciones. Estas fueron resueltas por los secretarios de forma dispar, unas veces a favor y otras en contra de los funcionarios defensores de las administraciones.


En líneas muy generales, la panorámica descrita dio lugar a dos distintos tipos de discrepancias especialmente llamativas: de una parte, las costas en la instancia eran, muchas veces, en cuanto partían de la automática aplicación de los criterios orientativos de los Colegios de Abogados, desorbitadas y significativamente más altas que las de la casación, llegando a multiplicar el importe de estas últimas por cifras de dos dígitos. De otra parte, las costas en favor de las administraciones públicas, en no pocos casos, se fijaban en cantidades inferiores a las de las costas en su contra, incluso en recursos muy similares sobre la misma materia.


Las partes perjudicadas, obviamente, no comprendieron fácilmente estas discrepancias y empezaron a multiplicarse los recursos contra los decretos de los secretarios judiciales resolviendo los incidentes de impugnación de las tasaciones de costas. Esto supuso la intervención de jueces y magistrados bastantes de los cuales, por una parte, tomaron conciencia con cierta rapidez de lo desmesurado de las cantidades y la falta de fundamento de las desigualdades creadas y, por otra parte, no se sentían tan vinculados como los secretarios por los criterios orientativos de los colegios de abogados. De esta forma, los titulares de los órganos judiciales, a partir de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, empezaron a rebajar las costas resultantes de los criterios de los colegios y a tratar de moderarlas en función del trabajo realizado y la complejidad del asunto según su valoración personal de los mismos. Al mismo tiempo, en no pocos órganos jurisdiccionales, seguía habiendo reticencias frente a la cuantificación de las costas en sentencia.


Y así llegamos al panorama actual que hemos calificado de «extravagante».



IV. AL ALBUR DE LA IMAGINACIÓN: UN MUNDO EXTRAVAGANTE

Pura y simplemente, el desenlace de toda la problemática que, en trazo muy grueso venimos describiendo, ha sido que cada cual fija las costas en cada pleito, en cada órgano jurisdiccional y, dentro de éstos si son órganos colegiados, en cada sección, a su leal saber y entender. Salvo en los órganos que han conseguido ponerse de acuerdo y seguir la línea marcada por el Tribunal Supremo de cuantificación de las costas en la Sentencia, en el resto de órganos judiciales, con bastante frecuencia, bien los secretarios judiciales, bien los jueces y magistrados, llegan a la conclusión de que las costas que resultan de la aplicación de los criterios orientativos de los colegios son excesivas y las reducen a cantidades que consideran más moderadas a partir de su apreciación puramente subjetiva. Esto es posible puesto que la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como se ha visto, se ha pronunciado en favor del carácter no vinculante de los criterios de los colegios de abogados y la necesaria consideración de las circunstancia de cada caso, con lo que da pie a una valoración individualizada y personal de las costas de cada pleito en la forma indicada. De hecho, en algunos Autos (9) el Tribunal Supremo ha llegado a decir que, en esta materia, juega «la justicia material».


Por otra parte, como frente a los Autos que resuelven los recursos de revisión contra los decretos de los secretarios que aprueban las tasaciones de costas no cabe recurso (art. 246.3 LEC) resulta imposible reaccionar contra la fijación puramente discrecional de las costas aunque se estime arbitraria (10) .


De esta manera, se consagran situaciones de flagrante injusticia con pleitos iguales en los que las costas acaban siendo distintas, o pleitos sencillos en los que las costas que debe pagar la parte perdedora son mucho más elevadas que las que finalmente debe pagar el que pierde un pleito de especial complejidad o, según se ha expuesto, de pleitos en los que las costas de la instancia son diez veces superiores a las de la casación.


La causa del problema, realmente, es muy sencilla y consiste en la inexistencia de regla positiva alguna que pueda ser invocada por las partes como parámetro de legalidad en la cuantificación de las costas. Como los criterios orientativos de los Colegios de Abogados no son vinculantes y se han de ponderar las circunstancias del caso, las costas, en definitiva, se las «inventa» el que finalmente decide su cuantía, sea secretario o juez. En realidad, se las inventan también y antes que aquellos, los abogados que las minutan. Ello, tanto en los casos en que los propios abogados constatan que las que resultan de los criterios orientativos del colegio, en el caso concreto, son desorbitadas como cuando consideran que son insuficientes. Se llega así paradójicamente, en el mundo del Derecho, a una situación que es todo lo contrario a lo que el Derecho aspira a ser: en lugar de norma, invención; en lugar de objetividad, la subjetividad más absoluta; en lugar de igualdad, arbitrariedad. Y todo ello, sin mecanismo de reacción posible. ¿No es entonces este mundo de las costas procesales en la jurisdicción contenciosa un mundo extravagante? (11) .



V. CONCLUSIÓN

La conclusión de estas breves líneas sobre la extravagancia del escenario vigente no es original. Son muchas las voces que han denunciado la injusticia de este sistema.


Urge pues una reforma legislativa que termine con esta situación. Es cierto que el Anteproyecto de Ley de eficiencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que pretendía abordarla, parece haber quedado, por ahora «en dique seco» (12) . No cabe sin embargo la opción de tirar la toalla. Ningún sistema procesal se puede permitir que un aspecto tan sensible como es, en definitiva, el coste que conlleva el acceso al proceso, quede, como hemos dicho, al arbitrio de alguno de los intervinientes (ni siquiera se sabe exactamente al arbitrio de quién). El ámbito de la Ley de eficiencia era quizá demasiado ambicioso por lo que sería conveniente plantearse una Ley de objeto más reducido, limitado a la resolución del grave problema que aquí se denuncia. Para ello, se estima correcta la remisión a un Real Decreto en que se fijen las costas correspondientes a los gastos de asistencia letrada y representación procesal de la parte vencedora, como hacía el anteproyecto de la Ley de eficiencia en este concreto punto.


Esta debe ser una reivindicación de todos los agentes que intervienen en la jurisdicción contenciosa; desde luego, los administrados pero también sus abogados y las mismas Administraciones públicas, así como los jueces y magistrados y los Letrados de la Administración de Justicia. La incertidumbre y la arbitrariedad no interesan a nadie.


(1) Aplicables en los recursos ante el TS (ATS de 6 de febrero de 2007, rec. 7457/2003,).


(2) Las costas fijadas en sentencia, no pueden ser discutidas en la impugnación de la tasación (i.e. AATS de 9 de julio de 2015, rec. 15/2012, y 1 de julio de 2015, rec. 3980/2012).


(3) Veáse, por ejemplo, ATS de 11 de julio de 2013, Rec. 2742/2010.


(4) AATS de 5 de marzo de 2013 (Rec. 2495/2009 y 19 de julio de 2011.


(5) En «A vueltas con las costas procesales en el orden contencioso-administrativo. La reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial», GARCÍA WEIL, G., Diario LA LEY n.o 885, enero 2016. LA LEY 32/2016 sostiene que la razón de tal división de opiniones es la ausencia de una escala normativa en la que apoyar las limitaciones.


(6) Por ejemplo, en la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional salvo algunas excepciones.


(7) AATS de 6 de febrero de 2007, rec. 7457/2003, 10 de marzo de 2009, rec. 5592/2004, y 11 de marzo de 2010, rec. 4280/2006, entre muchos otros.


(8) En un recurso de cuantía 2.700.000 euros, las costas de la casación en el Tribunal Supremo normalmente serán de 6.000-8.000 euros. Para el mismo recurso, según la «Recopilación de criterios del Colegio de Abogados de Madrid» de 4 de julio de 2013, las costas ascenderían en la instancia a 88.000 euros.


(9) LA LEY 14972/2009 y 25995/2008 citados.


(10) Tras la reforma de la LOPJ llevada a cabo por la LO 7/2015, de 21 de julio), en vigor a partir del 22 de julio de 2016, las sentencias que resuelvan los recursos de casación podrán revisar las costas de la instancia.


(11)


JR CHACES habla de una «balcanización» de las costas. Blog. «No son las tasas, Ministro ¡Son las costas!», octubre 2014. GARCÍA WEIL, G. cit. de «auténticos reinos de taifas» Otros autores denuncian la subjetividad del sistema. I.e. PÉREZ ALONSO, J. en «La limitación de las cantidades a percibir en concepto de costas procesales en la reciente jurisprudencia contencioso-administrativa», Diario LA LEY, marzo 2014, LA LEY 1247/2014.


(12)


GARCÍA WEIL, G., cit.


Belén TRIANA REYES


Abogado del Estado


Diario La Ley, Nº 8723, Sección Tribuna, 16 de Marzo de 2016, Ref. D-111, Editorial LA LEY