Las peculiaridades organizativas y de funcionamiento de las entidades que integran la administración local requieren, en ocasiones, de la adaptación de la normativa que se aprueba con carácter básico, dadas las diferencias con la administración del estado y las autonómicas. Éste es el caso de la normativa sobre administración electrónica, aprobada en el año 2015, y vigente desde 2016, por lo que las Entidades Locales se plantean si es necesaria la aprobación de normativa sobre esta materia. En este trabajo se abordan las ventajas e inconvenientes que, para una entidad local, puede representar contar con una ordenanza de administración electrónica y si resulta conveniente abordar el ejercicio de potestad reglamentaria para facilitar la aplicación de la normativa básica.
Concepción Campos Acuña. Doctora en Derecho. Secretaria de Administración Local.
El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 1, Sección Innovación y e-Administración, Enero 2018, Editorial Wolters Kluwer. LA LEY 20516/2017
- Potestad normativa local en materia de administración electrónica
Tras la aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPAC) y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), y su entrada en vigor en octubre de 2016, se ha puesto de manifiesto el asimétrico grado de implantación de la administración electrónica en el mundo local y las numerosas dificultades (de toda índole, personales, materiales, tecnológicas, etc.) existentes al respecto pueden hacernos creer que la aprobación de una ordenanza de administración electrónica podría ser la solución a todos nuestros problemas, la llave para acceder a un mundo digital.
Este asimétrico grado de implantación trae su primera causa, además de los aspectos señalados en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos) (en adelante, LAE), que pese a contemplar ya un avanzado sistema de administración electrónica para la tramitación de los procedimientos y el funcionamiento de las Administraciones Públicas (AAPP), dejaba a las Entidades Locales (EELL) la puerta abierta a la voluntariedad en su implantación, al condicionarla a las disponibilidades presupuestarias vía Disposición Final Tercera.
Para contextualizar esta cuestión debemos recordar que las EELL cuentan con potestad reglamentaria, no legislativa, con las limitaciones que de ello se derivan, incluida, en especial, la limitada potestad sancionadora. Es decir, desde el punto de vista de las potestades, cualquier entidad local puede aprobar una ordenanza sobre administración electrónica, que puede recoger múltiples aspectos, como veremos, aunque, desde el punto de vista competencial, no existe una competencia municipal en relación con las nuevas tecnologías, de hecho, la única referencia al respecto se introduce tras la reforma de la Ley 27/2013, de 30 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL) como tal recoge el artículo 25.2 ñ) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local) (en adelante, LRBRL), con el título «Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones».
En cuanto al espacio que para la potestad reglamentaria contempla la LPAC, el artículo 1.2 LPAC establece reserva legal para la inclusión de trámites adicionales o distintos a los contemplados en la propia norma, respecto a los que, en todo caso, exige dicha reserva cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Sin embargo, la reserva se flexibiliza al permitir que, reglamentariamente, se establezcan especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar, especialidades que, en todo caso, deben ajustarse al principio de jerarquía normativa.
Y es precisamente ese principio de jerarquía normativa, el que nos remite, además de a otras cuestiones, a una directamente relacionada con la materia que nos ocupa, como son las nuevas reglas que afectan al ejercicio de la potestad reglamentaria en aplicación de la LPAC, relativas a la smart y better regulation. Estas técnicas tuvieron entrada en nuestro ordenamiento a través de los principios de buena regulación que introduce la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible y que, parcialmente se incorporan a la reforma de 2015.
Una de las novedades de la LPAC viene constituida, precisamente, por un nuevo Título, el Título VI «De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones» (arts. 126-133). En el mismo, además de otras técnicas como la planificación normativa y la evaluación normativa, nuevos trámites para mejorar la participación ciudadana en los procesos de elaboración de las disposiciones normativas en aplicación de lo dispuesto en el artículo 105 CE, se contemplan los principios a que han de sujetarse el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria:
- — Principios de necesidad y eficacia. La iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
- — Principio de proporcionalidad. La iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.
- — Principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.
- — Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.
- — Principio de transparencia. Las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas
- — En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.
- — Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Más allá de la labor de mejora de la calidad regulatoria a la que obedece el cumplimiento de estos principios, en la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios, es decir, será la propia Ordenanza la que habrá de justificar su cumplimiento.
Fijadas así las cuestiones previas, para asegurarnos de si aprobar una ordenanza de administración electrónica es la decisión adecuada o no, de si es necesaria a los efectos de la implantación, procede realizar una evaluación de las ventajas e inconvenientes que puede ofrecer disponer de esta herramienta normativa para alcanzar el objetivo de la famosa «transformación digital»:
- Ventajas de aprobar una Ordenanza de Administración Electrónica
El limitado poder normativo de las EELL se ejerce a través de la potestad reglamentaria que, permite, en ejercicio de la potestad autoorganizativa el artículo 4 LRBRL, poder normativo que permite ofrecer, al menos, las siguientes ventajas de la decisión de aprobar una ordenanza de administración electrónica.
- Adaptar a las peculiaridades organizativas y de funcionamiento de la entidad
La obligación de implantar la administración electrónica, además de suponer la adaptación de las políticas de gestión pública al S XXI, es una obligación legal impuesta por la LPAC y LRJSP. Ambas normas, dictadas con carácter básico vinculan al conjunto de las Administraciones Públicas de carácter territorial, de muy diferentes características, la administración del estado, las autonómicas y las locales, sin perjuicio de las demás entidades incluidas en el ámbito subjetivo de las normas.
En el ámbito local, la heterogeneidad de la planta y la escasa dimensión de muchos municipios podría aconsejar disponer de un instrumento normativo que permita recoger las peculiaridades organizativas y de funcionamiento del mundo local, pues habrá tanto circunstancias técnicas y tecnológicas, como de presupuesto, disponibilidad, compromiso político, etc., que incidirán directa e indirectamente en el proceso de implantación.
Contar con una ordenanza permitiría a la respectiva Entidad local adaptar esta regulación básica a las peculiaridades organizativas y de funcionamiento de la misma, recoger las características que la definen idiosincrasia, reforzar sus debilidades aprovechando sus fortalezas, pues ni siquiera en el ámbito local las necesidades serán idénticas. Aspectos tales como la brecha digital, en el sentido de disponer de un adecuado sistema de comunicaciones que permita la fluidez de las relaciones electrónicas, disponibilidad de medios personales o materiales, la conformación de la plantilla municipal, marcan la diferencia en las dificultades que puedan surgir en el proceso de transformación y que pueden ser objeto de ponderación en las ordenanzas.
- Carácter vinculante y compromiso político con la administración electrónica
Una ordenanza es una disposición de carácter general, y como tal se integra en el ordenamiento jurídico, con carácter vinculante, para el conjunto de los ciudadanos, para los propios empleados públicos, pero sobre todo para la propia administración que aprueba la norma, por lo que, desde ese punto de vista, supone contar con una herramienta vinculante para todos los niveles de gobierno y administración.
Pero, además, la aprobación de las ordenanzas es una competencia atribuida al Pleno de la Corporación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 22.2 d) LRBRL, para los municipios de régimen común y 123.1 d) para los municipios de régimen común, atribución importante pues pese a la aplicación del principio de competencia y no de jerarquía entre los órganos de gobierno local, el Pleno mantiene el halo de órgano superior de la Corporación, en el que se integran todos los grupos políticos, por lo que al contar con la aprobación de este órgano, se dota al modelo de implantación recogido en la ordenanza de una cierta «auctoritas» que impregna al modelo recogido en la ordenanza. Auctoritas que se puede esgrimir frente a todos aquéllos que, pese al marco normativo, se siguen mostrando resistentes al cambio, y se convierten en auténticos cuellos de botella en la organización, permitiendo de este modo invocar una norma propia (autorregulación).
Desde ese punto de vista, el acuerdo plenario de aprobación supone, al tiempo, un compromiso político de la entidad local, mediante la que se produce la expresión de las políticas públicas municipales en materia de administración digital, que permitan exigir a sus responsables políticos la dotación de los medios personales y materiales necesarios a tal fin, medios que son tan o más importantes que la propia ordenanza para el proceso de implantación y cumplimiento del nuevo marco legal.
- Disponer de una herramienta de desarrollo reglamentario de la Ley
A pesar de que desde el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (en la actualidad Hacienda y Función Pública) se tramitó la consulta pública previa prevista en el artículo 133 LPAC en relación con el desarrollo reglamentario y LRJSP, no se ha tenido conocimiento, hasta el momento, del estado de tramitación, a pesar de la práctica unanimidad sobre la conveniencia de clarificar la regulación existente y aportar mayor seguridad jurídica. La relevancia de este proyecto normativo radica en que, a diferencia de lo que sucedía con el Real Decreto Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, se anunciaba con carácter básico y, por tanto, vinculará a las EELL.
Pero, en ausencia de ese desarrollo reglamentario siguen existiendo distintas referencias en la LPAC al ámbito de la potestad reglamentaria, que va señalando a lo largo de su articulado la posibilidad, en ocasiones, y la obligación, en otras, de recurrir a una norma reglamentaria para, entre otros aspectos:
- Ampliar los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la administración. El artículo 14.3 LPAC dispone que, reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
- Establecer la obligación de presentar determinados documentos por medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas. Según lo dispuesto en el artículo 16.5, apartado segundo, reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de presentar determinados documentos por medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
- Establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas. En este caso, el artículo 41.1 LPAC, remite a una norma de rango reglamentario para que las Administraciones establezcan la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
- Disposiciones de creación de los registros electrónicos. Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro, tal y como prescribe el artículo 16.1 LPAC. En todo caso, las disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles.
- Facilitar la interpretación de lagunas operativas en el proceso de implantación
A pesar de que la LPAC presume en su Exposición de Motivos de que uno de sus objetivos es la mejor de la calidad de la regulación, con el objetivo de dictar normas «smart» y «better» ( inteligente y mejor), y, de hecho, a ello dedica íntegramente el Título VI, «De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones» lo cierto es que la LPAC es no es el mejor ejemplo de técnica normativa, por lo que desde su vigencia en octubre de 2016, han surgido y surgen en su aplicación numerosos problemas interpretativos que, en algunos casos, podrían resolverse por esta vía, reforzando la seguridad jurídica en las relaciones electrónicas ad extra de la administración con las personas.
En este sentido debemos recordar que la técnica normativa utilizada por el legislador resultó extremadamente compleja en cuanto a la vigencia de su principales líneas vertebrales al establecer la Disposición Final Séptima que las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la ley, que ha provocado numerosos problemas interpretativos y aplicativos ante la falta de consenso por parte de los operadores jurídicos, y la ausencia, todavía, de jurisprudencia que permita resolver este tipo de problemas.
III. Inconvenientes en la aprobación de la norma
Las ventajas enunciadas a favor de la decisión de aprobar una ordenanza de administración electrónica, deben contrastarse con una serie de elementos negativos, o al menos, inconvenientes y desventajas que deben tomarse en consideración en el proceso de toma de decisión.
- Caracterización como instrumento técnico sujeto a decisión política
A pesar de que una Ordenanza de administración electrónica es una norma eminentemente técnica, una disposición de carácter general que pretende ordenar el proceso de implantación en la respectiva entidad, como veíamos al tratarse de un acuerdo competencia del Pleno de la Corporación, su aprobación se sujeta a un marco de decisión puramente política, de tal modo que dependerá no sólo del mejor o peor acierto del texto normativo, sino del juego de mayorías políticas que componen el Pleno y de la capacidad de generar consensos en los responsables políticos.
En muchos casos, no sólo será necesario convencer al responsable político de la necesidad de aprobar la Ordenanza que, por su ámbito material de aplicación, no siempre se situaría como un tema prioritario en la agenda política, sino también de que debe conseguir los apoyos políticos para la aprobación de un acuerdo al que quizás no le encuentre demasiado rendimiento en términos de votos (a diferencia de otras iniciativas como proyectos de obras, pavimentación, polideportivos y otros clásicos del mundo local). Juega a favor de su adopción el hecho de que esta iniciativa normativa no se encuentra sujeta a un quórum reforzado de votación, al exigirse para su aprobación únicamente mayoría simple de los votos presentes, a diferencia de otras, como por ejemplo, los reglamentos orgánicos.
No obstante, en este último mandato, 2015-2019, ha comenzado ya a visibilizarse la preocupación política sobre esta materia mediante la creación de Concejalías que se ocupan específicamente, aunque con diversidad terminológica, de nuevas tecnologías, de innovación, digital, etc., y la adaptación de las estructuras organizativas, al crear en paralelo puestos que tienen entre sus funciones el desarrollo tecnológico e innovador de la respectiva entidad, en una señal de evolución en la configuración tradicional de la administración.
- Riesgo de duplicidad normativa y ausencia de valor añadido
En muchos casos con la aprobación de normas locales simplemente se pretende «hacer algo», es decir, que parezca que (al igual que sucede en el ámbito autonómico y estatal) con la aprobación de una ordenanza de administración electrónica ya tenemos administración electrónica, como un gesto y manteniendo la acción municipal en un plano puramente teórico y no práctico, es decir, sin impacto real en la gestión.
Esta mala práctica normativa conduce a un modelo de ordenanza que se limita a reproducir, en gran medida, preceptos legales creando extensos y farragosos textos que no añaden valor al proceso de implantación, sin aprovechar las ventajas que podría representar, como veíamos, disponer de una herramienta para adaptar el marco normativo a las especialidades locales. El origen, en muchos casos, se debe a la limitada potestad reglamentaria, que, en esta materia se reduce a la introducción de especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar, así como otras remisiones legales efectuada por el propio texto.
Pero también se da otra disfunción, la derivada de la inclusión en la ordenanza de contenidos que carecen de naturaleza reglamentaria, de aspectos puramente operativos, con la única y exclusiva finalidad de dotarlos de esa pretendida «auctoritas» que se predica de la normativa expuesta en el apartado de las ventajas y que, como veremos, nos situará ante dos escenarios igualmente indeseables: la petrificación de las decisiones o el incumplimiento del mismo.
- Complejidad y cronología del proceso de aprobación
El artículo 49 LRBRL recogía un complejo procedimiento de aprobación de la normativa local, compuesto por varias fases, a las que, en la actualidad debemos añadir el nuevo trámite de participación ciudadana mediante la consulta pública previa, establecido en el artículo 133 LPAC, y sin perjuicio del trámite de audiencia a los interesados, también de carácter previo, conforme al cual, con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
- a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
- b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
- c) Los objetivos de la norma.
- d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
La consulta deberá realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia. No obstante, podrá prescindirse del trámite de consulta en el caso de normas presupuestarias u organizativas o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, así como cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.
Tras el mismo y una vez disponible el texto de la iniciativa reglamentaria, y realizado el trámite de audiencia, será necesario recabar los correspondientes informes de impacto, informes técnicos y jurídico, y tras la formulación del informe-propuesta, el expediente deberá someterse a dictamen de la respectiva Comisión Informativa, para entrar en la tramitación prevista en el artículo 49 LRBRL, que fija el siguiente procedimiento:
- a) Aprobación inicial por el Pleno.
- b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
- c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno.
Si se presentara alguna reclamación o sugerencia, será necesario emitir los correspondientes informes internos sobre las mismas, nuevo informe-propuesta y nuevo dictamen de la respectiva Comisión Informativa, y posterior adopción de acuerdo plenario para la resolución de reclamaciones y sugerencias y, en su caso, aprobación definitiva. Acuerdo que deberá remitirse con el texto de la ordenanza al Boletín Oficial de la Provincia para su entrada en vigor transcurridos 15 días desde la comunicación prevista en el artículo 65 LRBRL, además de su publicación en el Portal de Transparencia, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7 LTBG.
En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional. En cualquier caso, el proceso completo nos situaría, en una horquilla temporal próxima a los 6 meses, si no se producen demasiadas incidencias a lo largo del proceso, que, en realidad comienza incluso antes del inicio del expediente, con la inclusión de la decisión de aprobar la ordenanza en el Plan Anual Normativo, como instrumento que debe contemplar todas las iniciativas normativas a aprobar en el año siguiente, en los términos establecidos en el artículo 132 LPAC.
- Dificultades en la modificación: Inmutabilidad de contenidos
Una Ordenanza de Administración Electrónica es una disposición de carácter general, y frente a las ventajas que ofrece esta naturaleza, también plantea algunas dificultades de orden formal, pues ante la comprobación de que algún aspecto de los regulados no encaja adecuadamente en nuestro modelo, que la fórmula recogida no resulta eficaz o, simplemente, por la razón que sea, de que debemos modificar algún artículo, el proceso que conlleva resultaría extremadamente gravoso en términos de trámites y plazos.
Exigiría, por una parte, una nueva decisión política, por lo que resulta necesario su impulso en el plano político, probablemente, para una modificación de orden técnico, y recabar, en su caso, los apoyos suficientes para garantizar su viabilidad. Pero es que, además, el proceso de modificación normativo es prácticamente idéntico al de aprobación (podría prescindirse, en su caso, de la consulta pública previa), con lo que comenzaríamos la tramitación del complejo expediente.
De ahí que se pueda hablar de «inmutabilidad» o «petrificación» de los contenidos de las ordenanzas, ante las dificultades de llevar a cabo ajustes operativos, pues en muchos casos, se incluyen en la regulación contenidos que no tienen carácter reglamentario, precisamente por la legitimidad que da su inclusión en la norma. De este modo, nos encontramos con normas obsoletas, por reproducir contenidos legales que se modifican o derogan, y que se incumplen, por haberse comprobado el poco acierto en su redacción o las dificultades en su cumplimiento.
Conclusiones: el largo camino (normativo) para implantar la administración electrónica
Los factores que, en el ámbito local, dificultan la implantación de la administración electrónica, son múltiples, dimensionamiento poblacional, escasez de recursos materiales y personales, deficiencias en el sistema de comunicaciones que, de un modo completamente ajeno a la administración impiden la fluidez y posibilidad en la tramitación y, por tanto, en las relaciones electrónicas. Sin olvidar otras dificultades que se plasman también en el ámbito de las relaciones interadministrativas electrónicas que, pese a que conforme a lo establecido en el artículo 3 LRJSP, todavía distan de ser una realidad completamente acabada, en muchos casos por graves problemas de interoperabilidad.
En el caso de optar por aprobar una ordenanza, deben aplicarse técnicas de «better» y «smart» regulation, siguiendo las recomendaciones que en esta materia ha formulado la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su informe emitido en 2014 «Spain: From Administrative Reform to Continous Improvement». Y a tal fin, intentar concentrar su contenido en el número de artículos imprescindibles y de contenido reglamentario, utilizando para los aspectos de carácter operativo y práctico, otro tipo de mecanismos, herramientas ágiles y flexibles, como instrucciones y circulares, e, incluso, resoluciones del órgano competente, que permitan aplicar una técnica tan efectiva como el «prueba-error», en una labor de mejora continua.
Por ello, las EELL deben tener en consideración que en el procedimiento de elaboración de una ordenanza de administración electrónica, en particular, pero de cualquier disposición de carácter general, resultan de aplicación los principios de mejora de la calidad regulatoria, en concreto el de proporcionalidad, que exige que la iniciativa que se proponga contenga únicamente la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios y, en consecuencia, sea preferible aprobar una ordenanza con el contenido necesario para resolver problemas concretos, huyendo de la hiperregulación para completar el diseño del modelo de implantación con instrucciones, protocolos y circulares, antes que aprobar una ordenanza «al peso».
Sin olvidar que en aplicación precisamente de estos principios, la norma habrá de contribuir a generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas y si en materia de procedimiento administrativo establece trámites adicionales o distintos a los contemplados en la LPAC, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.
Cuestiones todas éstas que no son menores, por cuanto conforme a las nuevas técnicas de mejora de la calidad regulatoria, estas justificaciones previas serán objeto de una evaluación normativa posterior, conforme a la cual, las EELL deberán revisar periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. Y el resultado de esta evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano competente.
En definitiva, en ausencia de desarrollo reglamentario de la LPAC y LRJSP, la aprobación de una ordenanza de administración electrónica puede aportar beneficios en el proceso de implantación, siempre que se realice el proceso de ponderación adecuado en base a estas ventajas e inconvenientes enunciadas, sin olvidar el carácter instrumental de la norma, que no tendrá eficacia en sí misma si no se rodea de un plan y de un equipo humano de implantación, sin duda el eje imprescindible para el éxito del proceso.
Al cierre de este artículo se ha aprobado por el Consejo de Ministros, en sesión de 7 de diciembre de 2017, el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado, en el que se recoge la aprobación del Real Decreto por el que se desarrollan tanto la LPAC como la LRJSP, por lo que cualquier proyecto normativo en el ámbito local, deberá tener en cuenta dicha regulación, dado el carácter básico anunciado para dicho proyecto en el trámite de consulta previa.
