Este mundo conectado y de avances tecnológicos constantes está generando profundos cambios en la manera de pensar, de vivir, de trabajar. Lógicamente, el sector público no puede ser ajeno a esta situación. La respuesta es la administración electrónica. A medida que avance hacia su plena implantación, se consolidará un servicio óptimo al ciudadano. Entre las herramientas necesarias para lleva a cabo todo este proceso querría destacar dos: la política de gestión de documentos electrónicos y el archivo electrónico.
La colaboración público-privada permitirá completar las herramientas puestas a disposición de todas las administraciones públicas y dibujar servicios integrales que den respuesta a la necesidad de esas administraciones de instalarse en un funcionamiento exclusivamente electrónico.
I. Tecnología vertiginosaHagamos un pequeño esfuerzo de imaginación y supongamos por un momento que el invento del automóvil se produce en un par de décadas, y pasamos en ese breve tiempo del carro de tracción animal al vehículo avanzado que conocemos hoy. Sin duda algo así levantaría entusiasmos suficientes como para desarrollar el uso masivo del coche, que en poco tiempo bajaría de precio e incrementaría sus prestaciones. Eso implicaría acelerar la puesta en marcha en tiempo récord de un gran plan de autovías y otras infraestructuras, señalización de tráfico, educación vial, red de estaciones de combustible, cambio cultural, etc. Así, de golpe, en muy pocos años. Complicado, sin duda.
Pues bien, algo muy parecido a eso es lo que nos ha ocurrido con las nuevas tecnologías y la administración electrónica. En tiempo récord estamos asistiendo a la implantación de tecnologías que nos están cambiando la manera de relacionarnos, de gestionar los intereses públicos, de administrar la vida pública, de convivir, etc. Eso exige reglas totalmente nuevas, un despliegue informático normalizado, una nueva cultura, etc.
Como consecuencia de ello, no estamos únicamente ante un profundo cambio de los procedimientos administrativos, que sin duda se producirá, sino también y sobre todo ante el nacimiento de unas nuevas administraciones públicas, repensadas y reinventadas. La ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas convierte el procedimiento electrónico en el procedimiento habitual y único de las administraciones públicas españolas. Es decir, consagra la administración sin papeles.
Sin embargo, no hay que ver esta nueva realidad normativa como un capricho legislativo, sino como la respuesta a una realidad tecnológica que ha cambiado nuestra cultura, usos y costumbres.
II. Un mundo conectadoSin duda en el eje de ese profundo cambio tecnológico está el teléfono móvil, que realmente es todo menos un teléfono. No me refiero tanto al aparato, que realmente es un potente computador de bolsillo con numerosas funciones, como al concepto que encierra. Un compañero a todos partes y a todas horas, que nos mantiene en la comunicación permanente, sin barreras ni distancias. Es el resultado de unos avances tecnológicos que, como siempre a lo largo de la historia, nos liberan progresivamente de la tiranía del tiempo y el espacio. Pero la nota más distintiva en estos momentos es la velocidad vertiginosa a la que avanzan las nuevas tecnologías.
Unidas al móvil, las redes sociales constituyen una vía de comunicación permanente, que han construido un nuevo mundo relacional sin fronteras de tiempo ni espacio, han establecido una comunicación sin límites y nuevas dimensiones de poder. Para tener una idea clara del alcance del fenómeno que representan las redes sociales, nada mejor que conocer algunas de sus impresionantes cifras. de acuerdo con el estudio "las redes sociales más utilizadas, 2016" , de www.webempresa20.com, tenemos que Facebook cuenta con 1.650 millones de usuarios, Whatsapp y Youtube con mil millones cada una, Linkedin 433 millones, Instagram 400 millones, Google+ con 343 millones. Por citar sólo los algunos de los casos de cifras más elevadas.
Pongamos ahora en el otro lado de la balanza los habitantes de algunos países. Según datos de 2015 del Banco Mundial, el país más habitado era China, con 1.371 millones de habitantes. Es decir, Facebook tiene más usuarios que China habitantes. La Unión Europea tiene 510 millones de habitantes, de manera que Youtube y Whatsapp tienen cada una el doble de usuarios que la UE habitantes. USA tiene 321 millones de habitantes, de forma que Youtube y Whatsapp cada una de ellas triplican con usuarios el número de habitantes de Estados Unidos. El número de usuarios de Facebook es diez veces mayor que el número de habitantes de Rusia.
Podríamos ampliar al infinito este divertido juego de cruces de datos, pero como muestra es suficiente. Estos ejemplos nos permiten comprobar que si tradicionalmente hemos valorado en buena medida el poder de los países en función de su número de habitantes, el juego de poder experimenta actualmente algunos desplazamientos. El caso es que hoy en día tenemos agrupaciones nuevas de personas que dejan muy atrás a los países más poderosos, en cuanto a la comparación entre seguidores y población. Hablamos de las redes sociales.
Este mundo conectado y de avances tecnológicos constantes está generando profundos cambios en la manera de pensar, de vivir, de trabajar. Lógicamente, el sector público no puede ser ajeno a esta situación. En el quehacer diario de las oficinas administrativas las formas de trabajo están cambiando sustancialmente. La respuesta es la administración electrónica. A medida que avance hacia su plena implantación, se consolidará un servicio óptimo al ciudadano, que podrá relacionarse con las administraciones a cualquier hora y desde cualquier lugar.
III. Nueva realidad, nuevas leyesEs preciso ser conscientes de la sociedad en la que vivimos para saber la respuesta adecuada desde las administraciones públicas. Con este planteamiento hay que entender la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Estas leyes constituyen el salto tecnológico completo hacia la administración sin papeles, toda vez que convierten la tramitación electrónica en la manera habitual de la actuación administrativa.
Las lógicas reacciones al cambio tienden a ver esta normativa como poco menos que un capricho legislativo. La realidad es que representa una respuesta pública acorde a la realidad en la que vivimos, a ese mundo conectado en el que se desenvuelven nuestras vidas y que está pidiendo a gritos que nos adaptemos al cambio de paradigma. Pues bien, precisamente el archivo es un claro ejemplo de ese cambio de paradigma.
Históricamente ligado al espacio físico donde se ubicaba la documentación papel, el archivo está en plena transición hacia un almacenamiento electrónico plenamente liberado de esa tiranía. En la administración sin papeles la ubicación del archivero carece de importancia, porque el único factor que realmente cuenta es determinar la responsabilidad y conocer quien tiene la custodia. Al mismo tiempo nos encontramos con que los conocimientos del archivero en materia de gestión documental hay que tenerlos en cuenta desde el mismo momento en que se captura el documento en el registro, porque si no tiene un arranque adecuado su discurrir en la tramitación electrónica y su interoperabilidad serán imposibles.
IV. Los archivos y la LeyEl corazón de la digitalización y de la interoperabilidad lo constituye el documento electrónico. Hasta ahora hemos acumulado papel, lo hemos guardado, clasificado y archivado. Hay que hacerlo porque son objetos jurídicos con derechos y obligaciones entre partes. Y también son patrimonio documental, memoria del Estado. Esos objetos jurídicos los fijamos ahora en un soporte electrónico con la misma finalidad. Ese documento de siempre ahora lo empezamos a conservar en soportes electrónicos. Ése es el gran cambio.
Entre las herramientas necesarias para lleva a cabo todo este proceso querría destacar dos: la política de gestión de documentos electrónicos y el archivo electrónico. Son los dos extremos, porque una está al comienzo del camino de la administración digital y el archivo electrónico es el último eslabón del proceso.
V. Política de gestión de documentos electrónicosLa política de gestión de documentos electrónicos es una obligación legal para cualquier organismo público, claramente señalada en el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad. Pero mucho más que una obligación legal, es una herramienta imprescindible. El eje central de la administración sin papeles es el documento electrónico y el documento-e no puede a bordarse con éxito si antes no se planifica adecuadamente en toda su dimensión.
Pues bien, la política de gestión de documentos electrónicos de una organización pública es el proyecto de esa gran obra que es la construcción de la administración electrónica. En esencia, contiene las directrices de una organización, con distribución de responsabilidades, para la creación y gestión de documentos auténticos, fiables y disponibles a lo largo del tiempo, en el marco de sus actividades. Por tanto, es la herramienta de partida, a todas luces imprescindible si no queremos construir la casa por el tejado.
Siempre que me comentan en una organización que tienen prisa por subirse al carro de la administración electrónica y me pregunta que por dónde empieza, mi respuesta es siempre la misma: empezad elaborando la política de gestión de documentos electrónicos. Y en cuanto más rápido queráis hacerlo, más imprescindible es definir ese marco previamente.
VI. Archivo único electrónicoLa otra herramienta de la administración electrónica que quería abordar es el archivo electrónico. Las leyes antes mencionadas han pensado en digital en materia de archivo, y eso explica la creación una figura inédita hasta ahora en nuestra normativa: el archivo único electrónico. Ahora el desafío consiste en que también las organizaciones y sus gestores sean capaces de pensar en digital y dar la respuesta adecuada.
El archivo electrónico único para cada administración pública significa entender que el archivo electrónico no tiene que estar ubicado físicamente en el centro de la organización, sino que puede estar en cualquier parte siempre y cuando la responsabilidad, el acceso y la custodia estén claramente definidos en cada caso. Eso es lo que hace posible (y legalmente obligatorio) que toda la
Administración General del Estado llegue a tener un archivo electrónico único.
Los requisitos básicos que la Ley 39/2015 establece para el archivo único electrónico pasan por la necesidad de conservar los documentos y expedientes electrónicos en un formato que permita garantizar:
- Que se trata de expedientes finalizados, no antes.
- Disponibilidad y accesibilidad.
Autenticidad.
- Integridad.
- Conservación del documento.
- Confidencialidad.
- Calidad.
Y para cumplir tales requisitos, la herramienta que dé cobertura al archivo único electrónico tendrá que garantizar:
- Neutralidad tecnológica, que le permita durar en el tiempo.
- Mantener la autenticidad, mediante firma y resellado automático.
- Mantener la integridad.
- Contar con protocolos de generación de copias auténticas con cambio de formato.
- Asegurar la independencia tecnológica en formato y almacén.
- Garantizar la confidencialidad, fundamentalmente mediante control de accesos y trazabilidad.
El desarrollo tecnológico con el que la Secretaría General de Administración Digital quiere dar respuesta al archivo electrónico único, con carácter de servicio compartido a disposición de todas las administraciones públicas es Archive. Una aplicación, que, a su vez, se apoya en una plataforma como INSIDE, que nos va a permitir adaptar al ENI aquellos expedientes que no cumplan estos requisitos estándares de interoperabilidad.
VII. InsideINSIDE (Infraestructura y Sistemas de Documentación Electrónica) es un conjunto de herramientas para la gestión completa de documentos y expedientes electrónicos, incluido su almacenamiento, acorde al ENI, y sus normas técnicas. Supone la gestión documental íntegramente electrónica de los documentos de la gestión viva del expediente, como paso previo al archivo definitivo de la documentación en un formato interoperable y duradero. Además, integra servicios de Interconexión con la Administración de Justicia y en general, con otras administraciones. Se puede usar de dos modos diferentes:
- INSIDE base, que permite almacenar y modificar documentos y expedientes electrónicos en cualquier gestor documental que sea compatible con el estándar CMIS, así como los metadatos obligatorios asociados. Permite la asociación de documentos a expedientes, la gestión del índice (mediante carpetas y vinculaciones de expedientes). Permite la validación y visualización de los documentos y expedientes para su uso en papel, y la gestión de las firmas de cada fichero gestionado.
- G-Inside (Generador de Inside), que es la puesta a disposición de una batería de servicios Web en la nube SARA para validar y generar documentos y expedientes en base al ENI, generación de documentos PDF de visualización del documento y expediente electrónicos. G-Inside no almacena nada, sólo se puede usar como modo de conversión a documentos y expedientes electrónicos para su almacenamiento en otro sistema. Permite el uso de los servicios para la validación sintáctica de los documentos y expedientes electrónicos.
Una vez que se tiene el expediente bien formado, INSIDE ofrece disponibilidad de servicios avanzados, de tipo de intercambio de expedientes, puesta a disposición de los ciudadanos, envío de expedientes a la Administración de Justicia, etc.
VIII. ArchiveARCHIVE es una aplicación web de archivo definitivo de expedientes y documentos electrónicos, que cumple plenamente con el ENI. Dispone de operaciones para trabajar con expedientes y documentos electrónicos, son operaciones de administración de archivo, de gestión de centros de archivo, de gestión de metadatos de normas técnicas, de gestión de expedientes, de transferencia de expedientes entre archivos y de generación de actas de cambio de custodia.
Experiencias como la de Archive van a permitir evaluar una nueva idea de archivo, bajo el prisma digital. Y también abordar sobre experiencias reales en qué medida prescindir de la localización geográfica afectará al nuevo modelo de archivo dibujado por el archivo electrónico.
Los expedientes y documentos serán importados y clasificados dentro de archivos y series documentales, y pasarán por diversos estados (tanto de forma automática, como manual), en función de la política de conservación asignada.
Las funciones que realiza Archive y están ya operativas son las siguientes:
- De administración de archivo
∘ Alta de usuarios y asignación de perfiles
∘ Alta y descripción de series documentales mediante la asignación de metadatos para la gestión de procesos.
∘ Creación y mantenimiento del cuadro de clasificación de series documentales.
∘ Gestión de los metadatos de la política de gestión de documentos de la organización
- De gestión de expedientes
∘ Validación, preingreso e ingreso de expedientes
∘ Gestión de actas de ingreso, transferencia y eliminación de expedientes
∘ Visualización y de expedientes y documentos
∘ Búsqueda sencilla y avanzada de expedientes y documentos y a través del cuadro de
clasificación.
∘ Importación y exportación de paquetes de información (SIPs, DIPs)
∘ Aplicación de calendarios de conservación: eliminación y transferencia de documentos,
mediante la generación de alertas.
∘ Selección y gestión de muestras para su conservación permanente
∘ Generación de copias auténticas en papel y con cambio de formato
∘ Conservación de firmas longevas, resellado del índice de los expedientes para la
conservación de la integridad a largo plazo.
∘ Permite la migración entre las 2 versiones del e-EMGDE
∘ Registro de actas de ingreso, eliminación y transferencia
∘ Diccionario de equivalencias desde e-EMGDE a otros esquemas o vocabularios.
∘ Módulo independiente de consulta
Y las funciones sobre las que se está trabajando para incorporar a Archive a corto y medio plazo son las siguientes:
-De gestión de expedientes
-Implementación del derecho de acceso.-Visualización de administración, para datos de auditoría/almacenamiento.
-Posibilidades de almacenamiento de otras estructuras de información asociadas al expediente.
(En proceso)
-Posibilidad de archivar bases de datos.
-Expedientes híbridos.
IX. Archive a disposición de todosTerminemos señalando que la herramienta está en producción a nivel básico, y ha permitido que desde el pasado mes de junio de 2016 el actual Ministerio de Hacienda y Función Pública cuente ya con su archivo electrónico, al que se han enviado varios miles de expedientes electrónicos finalizados desde el Parque Móvil del Estado y desde la Secretaría de Estado de función Pública. Hablamos, por tanto, de una realidad en funcionamiento.
Por otra parte, ha de tenerse en cuenta la vocación universal de la herramienta, ligada a lo establecido en la disposición adicional segunda de la ley 39/2015, referida a la adhesión de las comunidades autónomas y entidades locales a las plataformas y registros de la AGE. En función de ello, si una comunidad o un ayuntamiento opta por su propio registro o plataforma, tendrá que justificar ante el Ministerio de Hacienda y Función Pública que puede prestar el servicio de un modo más eficiente y, al mismo tiempo, deberá garantizar que cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo.
Sin duda este planteamiento legal va a «animar» al mayor uso posible por parte de todas las administraciones públicas de las herramientas que la AGE desarrolle en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración. Este es el caso de Archive, por ejemplo.
X. Archive y la colaboración con el sector privadoA modo de reflexión final, señalemos que Archive y el resto de aplicaciones que se ofrecen desde la Administración General del Estado no deben verse como aplicaciones que compiten con el sector privado. Más bien al contrario, no hay competencia, sino complemento y reparto de papeles.
Una vez que está desarrollado Archive y puesto a disposición de todas las administraciones públicas como servicio compartido, al igual que otros desarrollos y plataformas informáticas, numerosas entidades públicas de las diferentes administraciones van a necesitar asistencias y desarrollos propios para completar todo el ciclo de la administración electrónica. En tales casos, la respuesta tiene que venir de la mano del sector privado.
Desde el sector público no siempre va a ser posible construir la respuesta integral sin apoyos de asistencia y consultoría. Incluido en tal planteamiento el diseño de ensamblaje de las diferentes piezas del puzle para construir la plataforma que permita a cada organismo o entidad poner en marcha su tramitación electrónica integral, desde la captura del documento en el registro hasta que, una vez finalizado el trámite, el expediente es enviado a Archive.
A veces se da la confusión de creer que para cumplir con la normativa en materia de administración electrónica basta con disponer de un archivo electrónico. Sin embargo, el archivo sólo es el último eslabón del proceso, al que da respuesta Archive. Pero antes de llegar a este punto y final, hay que pasar por el registro, la firma electrónica, el tramitador, etc. Ahí es donde la colaboración del sector privado puede desarrollar un magnífico papel.
XI. A modo de conclusionesA modo de cinco breves y resumidas conclusiones muy específicas y directas, me gustaría resaltar las siguientes:
- Las leyes que establecen la administración electrónica son la respuesta adecuada a un mundo
con una tecnología vertiginosa y conectado permanentemente.
- El punto de arranque de la administración sin papeles es la política de gestión de documentos electrónicos y el punto final el archivo electrónico al que llegan los expedientes de trámites finalizados.
- El archivo electrónico sólo es la última parte del proceso de la administración electrónica; sin tramitación electrónica no habrá expedientes finalizados para enviar al archivo.
- Archive está libremente a disposición de todas las administraciones públicas y es la aplicación, adecuada al ENI, de archivo definitivo de expedientes y documentos electrónicos.
- La colaboración público-privada permitirá completar las herramientas puestas a disposición de todas las administraciones públicas y dibujar servicios integrales que den respuesta a la necesidad de esas administraciones de instalarse en un funcionamiento exclusivamente electrónico.
Gerardo BUSTOS PRETEL. Subdirector General de Información, Documentación y Publicaciones. Ministerio de Hacienda y Función Pública
El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 5, Sección Opinión / Colaboraciones, Quincena del 15 al 29 Mar. 2017, Ref. 684/2017, pág. 684, Editorial Wolters Kluwer