Trabajos

Algunas reflexiones sobre la autonomía tributaria local

La autora realiza un análisis, tras distintos pronunciamientos judiciales, de la potestad de autoorganización en los servicios tributarios municipales en el marco de la necesaria colaboración y coordinación de las Administraciones Públicas, especialmente, entre el Estado y las Entidades Locales para mejorar la eficiencia en la gestión de los ingresos públicos locales.

Ángela Acín Ferrer

Interventora de Administración Local-Categoría Superior

Licenciada en Derecho y en Ciencias Económicas

El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 1, Sección Cajón tributario, Enero 2019, pág. 36, Editorial Wolters Kluwer

Resumen

Los principios de cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas se han reiterado en diversas normas hasta convertirlos en quasi-retóricos por inaplicados. La Ley 40 /2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, parece dar un mandato muy claro sobre la necesidad de respetar y actuar conforme a dichos principios. Queremos hoy referirnos a algunos ejemplos de actuación inter-administrativa que mejorarían la eficiencia en la gestión de los ingresos de derecho público locales y, con ello, el servicio efectivo a los ciudadanos. También hablaremos de la potestad de autoorganización de las Entidades Locales, que debe ser reconocida y aceptada para conseguir el objetivo de racionalización de los procedimientos administrativos.

I. Introducción

Leer determinadas sentencias del Tribunal Constitucional puede dar seguridad jurídica a los gestores de las Entidades Locales y a la vez reforzar el sentimiento de defensa de la autonomía tributaria local, despertando el deseo de compartir con los compañeros algunas reflexiones.

Así, ante la creación de esta nueva figura de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias por la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, nos ha dado seguridad jurídica leer de nuevo las declaraciones del TC en sus sentencias STC 185/95, de 14/12/95  y STC 167/16, de 6/10/16, en las que deja muy claro qué supone el principio de coactividad y cómo determinar si estamos ante una prestación patrimonial de carácter público, tributaria o no tributaria.

Hoy observamos la reciente sentencia del TC 55/2018, de 22/06/18, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra determinados artículos de la Ley 39/2015, por considerar que invaden competencias autonómicas relativas a la organización, el régimen jurídico y el procedimiento de las administraciones públicas catalanas. De la importancia de esta sentencia da muestra la exposición de motivos del Real Decreto-ley 11/2018, por el cual se amplía en dos años (hasta 02/10/20) el plazo inicial de entrada en vigor del registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico. Se dice en esa exposición de motivos que los registros cuya entrada en vigor se aplaza «deben adaptarse a lo señalado en la STC 55/2018; en particular se requiere acordar entre las Administraciones públicas competentes las opciones que permitan una verdadera interoperabilidad respetuosa con sus respectivos ámbitos de competencias».

Por lo relacionado que está con el objetivo de este artículo, diremos que una de las previsiones legales recurridas y sobre las que se pronuncia el TC es la disposición adicional segunda de la Ley 39/2015, conforme a la cual «las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de los medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos por la Administración General del Estado. Su no adhesión deberá justificarse en términos de eficiencia…». Vistos los argumentos de la parte recurrente y de la Abogacía del Estado, dice el TC que «este control indeterminado viene a colocar a las instancias políticas autonómicas y locales en una situación de dependencia jerárquica respecto del Estado» y concluye en su fallo que la D.ª Aª 2ª de la Ley 39/2015 no es inconstitucional si se interpreta en los términos del fundamento jurídico 11 f) de la sentencia, en el que podemos leer que «no dependerá la decisión autonómica o local de mantener o crear plataformas propias de la valoración que haga la Administración Central de la justificación aportada. Comunicado el informe correspondiente, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrían ejercer la potestad de autoorganización en el sentido de preservar sus propias plataformas, aunque el Estado considerase insuficiente la motivación dada. El único control posible sería el que hicieran los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa en torno a la decisión de si se ajusta a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el de los encargados de fiscalización (externa o interna) de las cuentas públicas. La limitación impuesta a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales sería una obligación de carácter meramente formal que no vulnera su autonomía constitucionalmente reconocida (arts. 2 y 137 CE)»

La presente introducción pretende explicar la motivación de los tres puntos que queremos desarrollar a continuación:

1. Potestad de autoorganización en los servicios tributarios municipales.

2. Potestad de las Administraciones Supramunicipales para crear una plataforma de gestión de embargos y pagos a proveedores, desarrollando la previsión de la Ley relativa al punto neutro de embargo.

3. Necesidad de que el legislador y la Administración Estatal colaboren con las Entidades Locales para la mejora de la recaudación de los ingresos de derecho público locales, desarrollando las previsiones de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT).

II. Potestad de autoorganización en los servicios tributarios municipales

Algunos compañeros que han estudiado y trabajado en las Áreas de Gestión, Inspección y Recaudación de los ingresos locales (1) y yo misma, que, durante más de veinte años ocupé el cargo de gerente del Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, creemos y hemos defendido la conveniencia de sustraer del organigrama general del Ayuntamiento unos servicios municipales que requieren especial atención desde un punto de vista técnico y profesional. Dicha «sustracción» puede llevarse a cabo mediante:

a) Delegación de competencias en una Administración Supramunicipal, al amparo de lo previsto en el artículo 7.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante TRHL).

b) Creando su propio Organismo Autónomo de Gestión Tributaria.

En relación al ejercicio de las funciones de gestión, liquidación, inspección y recaudación que el TRHL atribuye a las entidades locales, cuando se han de llevar a cabo por una de las formas de los apartados a), b), quiero reflexionar sobre el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, que regula el régimen jurídico de los Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, centrándome en las competencias atribuidas a la Intervención y a la Tesorería.

Está reservada a la Tesorería la responsabilidad administrativa de las funciones de tesorería y recaudación

Según el artículo 92 bis de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local (LBRL):

«Son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional el control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación».

Estas funciones, con carácter general, corresponden a la subescala de Intervención-tesorería.

Decimos «con carácter general» porque en los municipios de gran población se tendrá en cuenta lo dispuesto en el Título X de la Ley 7/1985 (2) , en los municipios de Madrid y de Barcelona sus especialidades y en los Municipios de menos de 5.000 habitantes dichas funciones corresponderán a los funcionarios de la Subescala de Secretaria-Intervención.

Aunque el artículo 92.bis de la LBRL no se ha modificado, parece que genera algunas dudas entre determinados compañeros la atribución por el R.D. 128/2018 de competencias a la Tesorería, relativas a la gestión tributaria y la recaudación, que según el artículo 5.2 son las siguientes:

a) La jefatura de los servicios de gestión de ingresos y recaudación.

b) El impulso y dirección de los procedimientos de gestión y recaudación.

c) La autorización de los pliegos de cargo de valores que se entreguen a los recaudadores, agentes ejecutivos y jefes de unidades administrativas de recaudación, así como la entrega y recepción de valores a otros entes públicos colaboradores en la recaudación.

d) Dictar la providencia de apremio en los expedientes administrativos de este carácter y, en todo caso, resolver los recursos contra la misma y autorizar la subasta de bienes embargados.

e) La tramitación de los expedientes de responsabilidad que procedan en la gestión recaudatoria.

Las funciones de los apartados c), d) e) coinciden básicamente con las previstas en los apartados b), c), d) del artículo 5.3 del Real Decreto 1174/87, de 18 de septiembre, por el que se regulaba el régimen jurídico de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de carácter nacional hasta que ha sido derogado por el Real Decreto 128/2018.

Las diferencias están en los apartados a) y b), pues en el Real Decreto 1.174/87  se dice que corresponde a la Tesorería la Jefatura de los Servicios de recaudación, que, entre las demás funciones, comprende el impulso y dirección de los procedimientos recaudatorios, proponiendo las medidas necesarias para que la cobranza se realice dentro de los plazos señalados.

En resumen, las diferencias parecen consistir en que el RD 128/2018 añade a las funciones de Tesorería:

• Los servicios de gestión de ingresos (apartado a).

• El impulso y dirección de los procedimientos de gestión.

Estas modificaciones sin duda pueden generar algún cambio en las dependencias jerárquicas de algunos servicios, que posiblemente estaban en el Área de Intervención y quizás han de pasar a depender de la Tesorería; sin perjuicio por supuesto de las funciones y responsabilidades que, en relación a la fiscalización de derechos e ingresos corresponden a la Intervención por aplicación de la normativa vigente y en particular del Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local.

El concepto de gestión de ingresos del RD 128/2018 difiere del concepto de gestión tributaria, al que desborda ampliamente

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del RD 128/18 está reservada a la Tesorería la responsabilidad administrativa de las funciones de tesorería y recaudación enumeradas en el artículo 5.2 y ello supone que a la Tesorería corresponde la dirección de los servicios encargados de su realización, sin perjuicio de las atribuciones de los órganos de gobierno de la Corporación Local en materia de organización de los servicios administrativos.

Queremos puntualizar que, en nuestro criterio, la expresión «gestión de ingresos» es muy amplia y abarca todo el conjunto de actuaciones necesarias para que, en relación a los ingresos de derecho público y derecho privado, la Entidad Local consiga la máxima eficiencia, ya se trate de tributos, ingresos no tributarios, ingresos procedentes del Estado, de otras Administraciones, de entidades financieras, de subvenciones, del patrimonio, etc. Gestionar todo este conjunto tan amplio e importante ha de suponer el establecimiento de medidas para conocer puntualmente de los supuestos de hecho que dan lugar al nacimiento del derecho local, practicar o comprobar la correspondiente liquidación, recaudar con eficacia, gestionar las diversas incidencias del procedimiento de cobro y, en definitiva, llevar a cabo cuantas actuaciones precise la defensa de los derechos del Ente Local.

El concepto de gestión de ingresos del RD 128/2018 difiere del concepto de gestión tributaria, al que desborda ampliamente.

No parece adecuado identificar gestión tributaria con gestión de ingresos, como no lo sería identificar gestión de las participaciones en tributos del Estado (PIE), o gestión de créditos con gestión de ingresos.

Recordamos que en la tramitación de la ley 27/2013 en algún momento se planteó incluir la gestión tributaria entre las funciones reservadas del artículo 92 bis de la LBRL, pero no se aprobó así.

La gestión tributaria definida en el artículo 117 de la LGT consiste en un conjunto de funciones administrativas que deberán realizar los Servicios de la Entidad Local a quienes corresponda según organigrama aprobado por el Pleno.

En la configuración del organigrama de la Entidad Local deberá tenerse muy en cuenta la responsabilidad administrativa y alta dirección atribuida por el RD 128/18  a los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de carácter nacional, en concreto y en el contexto del artículo, a la Tesorería. Si bien, tal consideración ha de ser compatible con la configuración razonable y eficiente de los órganos que materialmente han de llevar a cabo las funciones de gestión de ingresos y, en concreto, de gestión tributaria. Así, es posible que la Entidad Local haya creado un Organismo Autónomo de Gestión Tributaria, al frente del cual se haya nombrado un Gerente/Director, que tendrá las competencias asignadas en los Estatutos del Organismo, aprobados por el Pleno.

En tal sentido, el artículo 5.1 de la Ley 40/2015, dispone «que tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. La creación de cualquier órgano administrativo determinará su forma de integración en la Administración pública de que se trate y su dependencia jerárquica, así como sus funciones y competencias».

Entendemos que el Tesorero, en ejercicio de las funciones inherentes a la responsabilidad administrativa de la gestión de ingresos que se le asigna, puede emanar instrucciones y modificar algunos procedimientos. Si bien ello no obsta para la continuidad de los Organismos de Gestión Tributaria, y sus directivos, que podrán seguir realizando las funciones que el Pleno de la Entidad Local les asignó, a través de los Estatutos aprobados.

En definitiva, en nuestra opinión los cambios del RD 128/18 se traducirán en «algunos ajustes internos» de las funciones de determinados Servicios de Intervención y Tesorería, sin tener alcance modificativo de las determinaciones organizativas aprobadas por el Pleno. Efecto diferente supondría vulnerar los límites del artículo 92.bis de la LBRL.

III. Potestad de las Administraciones Supramunicipales para crear una plataforma de gestión de embargos y pagos a proveedores, desarrollando la previsión de la Ley relativa al punto neutro de embargo

La Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica, en su disposición adicional 4ª, prevé que:

«La Agencia Estatal de Administración Tributaria, los órganos de recaudación de la Comunidades Autónomas y Entidades Locales, la Tesorería General de la Seguridad Social y los órganos pagadores de las Administraciones públicas, incluidas en el ámbito de aplicación de esta Ley, de acuerdo con el procedimiento que se establezca reglamentariamente, intercambiarán la información sobre deudores de las Administraciones y los pagos a los mismos con el objeto de realizar las actuaciones de embargo o compensación que procedan.

La Agencia Estatal de Administración Tributaria creará y administrará la plataforma informática para el desarrollo de los intercambios de información y las actuaciones de gestión recaudatoria previstas en esta disposición.»

Es sin duda una iniciativa muy interesante para la recaudación de los ingresos de derecho público locales, pues superando los límites de la territorialidad, un Ayuntamiento podrá comunicar a la plataforma las deudas de D que se encuentran en fase de embargo y si D fuera acreedor de otra Administración que también hubiera comunicado a la plataforma los pagos previstos, se podría realizar el cruce. En las condiciones que regulen el funcionamiento del procedimiento, el embargo por deudas de D y el pago desde otra Administración se podrán ejecutar, con el ámbito territorial de la Autoridad gestora, que según la Ley 25/2013 es la AEAT.

Si el ámbito al que pueden extenderse las actuaciones de embargo es el territorio nacional se podía lograr una gran eficacia, que tal vez podía llegar hasta conseguir algo ahora complicado como es la recaudación de deudas de Entes Públicos.

Según hemos podido leer en un proyecto de Real Decreto, la implantación de esta plataforma responde a la idea de neutralidad, en el sentido de que constituya un espacio neutral en el que se contraste la información de los deudores en período ejecutivo de todas las Administraciones Públicas y la correspondiente a los pagos que todas ellas puedan acordar. Se trata de evitar que quien sea deudor de cualquiera de ellas pueda llegar a percibir un pago a su favor de cualquiera otra Administración Pública.

En el proyecto de Real Decreto se prevé que están obligados a remitir al punto neutro la información de sus pagos los órganos pagadores de las Administraciones Públicas, incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre y se detalla qué pagos deberán excluirse. Los deudores cuya información se remitirá al punto neutro serán aquéllos respecto de los cuales, conforme a la normativa reguladora de las actuaciones de embargo de que se trate, se haya notificado la providencia de apremio o título equivalente para proceder contra los bienes o derechos del deudor. Si como consecuencia del cruce efectuado en el punto neutro procede la práctica de actuaciones de embargo, las Administraciones Públicas embargantes dictarán las diligencias de embargo previstas en el artículo 75 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio.

El objetivo no debiera ser contar con una exclusiva plataforma, sino lograr la eficiencia en un entorno de colaboración y respeto a la autonomía de CCAA y EELL

Podrán adherirse a la plataforma, según este Real Decreto (Proyecto).

a) La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, los Municipios capital de provincia, los Municipios cuya población sea superior a 75.000 habitantes, las Diputaciones Provinciales, Consejos Insulares y Cabildos, así como los entes y organismos vinculados o dependientes de cualquiera de los anteriores, en el plazo de un año desde la fecha de entrada en vigor de este Real Decreto.

b) El resto de Administraciones Públicas, entes y organismos, en el plazo de tres años.

Como está retrasada la ejecución del proyecto y, cuando se halle operativa se deberá esperar el calendario previsto, hemos preguntado a técnicos informáticos si es de fácil implementación una plataforma que, desde una Administración Supramunicipal, ofreciera estas funcionalidades, aunque evidentemente su ámbito territorial sería inferior al estatal y por tanto menores los beneficios.

La respuesta técnica es que en la actualidad resulta fácil desarrollar y poner en funcionamiento una plataforma gestora del punto neutro de embargo, puesto que ya son muchos los ficheros informáticos que deben gestionar las Entidades Locales; además, el Manual de integración del Punto Neutro de Embargos está publicado por el Departamento de Informática Tributaria de la AEAT.

En relación al desarrollo de plataformas tecnológicas y la adhesión a las mismas de las Entidades Locales, ha advertido el Tribunal Constitucional que el objetivo no debiera ser contar con una exclusiva plataforma, sino lograr la eficiencia en un entorno de colaboración y respeto a la autonomía de comunidades autónomas y entidades locales, propiciando que diferentes posibles plataformas sean interoperables.

IV. Necesidad de que el legislador y la Administración Estatal colaboren con las Entidades Locales para la mejora de la recaudación de los ingresos de derecho público locales

Mucho se ha escrito y hablado de la necesidad de superar los límites territoriales para las actuaciones de embargo de las Entidades Locales, que en algunos supuestos tan claros como las sanciones por infracciones a la Ley de Seguridad Vial suponen un gran impedimento para la eficacia de la recaudación y una invitación a incumplir el deber de pagar la multa cuando el infractor reside en Municipio diferente a aquel que sancionó.

No es este artículo el foro para reproducir un largo y antiguo debate, pero sí queremos señalar que, en las condiciones actuales de la operativa bancaria, los Entes Locales deberían poder embargar fondos depositados en cuentas bancarias abiertas en cualquier punto de España, pues es evidente su deslocalización física respecto al lugar en que fueron depositados. Con ello, se conseguiría mayor eficiencia administrativa, y mejorar la recaudación, sin originar ningún efecto negativo para los ciudadanos cumplidores de sus obligaciones con la Hacienda Local.

Lograr el objetivo que se apunta en el párrafo anterior corresponde al legislador, pero también la Agencia Estatal de Administración Tributaria puede realizar actuaciones encaminadas, en el ámbito de la cooperación, colaboración y coordinación, a la mejora de la realización de los ingresos de derecho público locales. Reconozcamos que ya es efectiva y valiosa la colaboración de la AEAT en algunos puntos, si bien debemos indicar que siempre se puede mejorar, porque las necesidades de tan gran número de municipios, con diferentes capacidades, son casi ilimitadas.

Los Entes Locales deberían poder embargar fondos depositados en cuentas bancarias abiertas en cualquier punto de España

Para concluir, formulamos una petición de posible fácil solución: la Administración del Estado debería atender las peticiones de deducción en transferencias que haya de realizar a Administraciones y entidades de derecho público, cuando las mismas son deudoras de las Entidades Locales por deudas vencidas líquidas y exigibles.

Así lo ordenaba ya la Disposición Adicional 26 de la Ley 50/98, al disponer que «Las deudas de derecho público firmes, vencidas, líquidas y exigibles que los Entes territoriales, Organismos Autónomos, Seguridad Social y demás Entidades de Derecho Público, cuya actividad no se rija por el ordenamiento jurídico privado, tengan con la Hacienda Pública podrán deducirse de las retenciones sobre las cantidades que la Administración del Estado deba transferir a las referidas Entidades.»

Parece que el añadido de este capítulo de colaboración interadministrativa a los convenios firmados entre la FEMP y la AEAT sería posible y muy deseable.

Cuanto hemos escrito pensamos que se enmarca bien con los principios de las Leyes 39/2015 y 40/2015 y observa las recomendaciones y advertencias de los Tribunales de Justicia, Constitucional y Supremo, por cuyos pronunciamientos sentimos el mayor respeto.

(1)

Tesis doctoral de Valentín Pérez Martínez, director del Organismo Autónomo del Ayuntamiento de Salamanca, sobre «La organización de los servicios tributarios municipales».

 (2)

Disposición adicional cuarta. Municipios de Gran Población. «1. En los municipios de gran población, las funciones de fe pública, y asesoramiento legal preceptivo, así como las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y las de contabilidad, tesorería y recaudación se ejercerán en los términos establecidos en el título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local así como en la disposición adicional octava de la misma. Igualmente, será aplicable la anterior regulación a los Cabildos insulares Canarios en los términos establecidos en la disposición adicional decimocuarta de dicha ley.»