A vueltas con el recargo en el IBI sobre los inmuebles desocupados.
El artículo reflexiona sobre la necesidad urgente de abordar el correspondiente trabajo legislativo por parte de los órganos estatales, al objeto de desarrollar el controvertido precepto del TRLRHL, que permita a las Entidades Locales que así lo deseen, establecer el recargo sobre los bienes inmuebles desocupados.El Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña publicaba el 23 de julio de 2015, la Ley 14/2015, de 21 de julio, del impuesto sobre las viviendas vacías, y de modificación de normas tributarias y de la Ley 3/2012.
Así, el artículo 1 define la naturaleza y objeto del impuesto señalando que
“es un tributo propio de la Generalidad de Cataluña, de naturaleza directa, que grava el incumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas por el hecho de permanecer desocupadas de forma permanente.”Por su parte, el artículo 4 regula el hecho imponible del impuesto en los siguientes términos:
“Constituye el hecho imponible del impuesto sobre las viviendas vacías la desocupación permanente de una vivienda durante más de dos años sin causa justificada, puesto que dicha desocupación afecta a la función social de la propiedad de la vivienda.”Mientras que el apartado 1 del artículo 9 de la Ley 14/2015, de 21 de julio, establece que:
“Son sujetos pasivos del impuesto, a título de contribuyentes, las personas jurídicas propietarias de viviendas vacías sin causa justificada durante más de dos años. También son sujetos pasivos las personas jurídicas titulares de un derecho de usufructo, deun derecho de superficie o de cualquier otro derecho real que otorgue la facultad de explotación económica de la vivienda.”Por último, el artículo 11 regula la base imponible del impuesto en base a la magnitud: metros cuadrados, estableciendo el artículo 12 los tipos de gravamen aplicables a aquella al objeto de obtener la cuota íntegra del impuesto.
No es la primera norma autonómica que incide en la tributación de las viviendas desocupadas, en este sentido y antes de continuar, es preciso señalar la regulación que a este respecto establece el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, el cual regula en los artículos 60 a 77 el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).
El hecho imponible del IBI se encuentra regulado en el artículo 61 del TRLRHL, el cual en el apartado 1 dispone que:
“Constituye el hecho imponible del impuesto la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes inmuebles rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales:a) De una concesión administrativa sobre los propios inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos.b) De un derecho real de superficie.c) De un derecho real de usufructo.d) Del derecho de propiedad.”Siendo los sujetos pasivos del impuesto a título de contribuyentes, tal y como establece el artículo 63 del TRLRHL, las personas naturales y jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que ostenten la titularidad del derecho que, en cada caso, sea constitutivo del hecho imponible de este impuesto.
Por último, el apartado 4 del artículo 72 establece en sus dos últimos párrafos la regulación del recargo a aplicar sobre los inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente:
“Tratándose de inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente, por cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente, los ayuntamientos podrán exigir un recargo de hasta el 50 por ciento de la cuota líquida del impuesto.Dicho recargo, que se exigirá a los sujetos pasivos de este tributo y al que resultarán aplicable, en lo no previsto en este párrafo, sus disposiciones reguladoras, se devengará el 31 de diciembre y se liquidará anualmente por los ayuntamientos, una vez constatada la desocupación del inmueble, juntamente con el acto administrativo por el que ésta se declare.”.Por lo tanto, el establecimiento y aplicación de este recargo precisa de una regulación reglamentaria estatal que aún no se ha producido. En este sentido es necesario destacar la dificultad que entraña la fijación de aquellas condiciones cuyo cumplimiento determine que un inmueble de uso residencial se encuentra desocupado con carácter permanente a los efectos de establecer, mediante la ordenanza fiscal correspondiente, el recargo sobre la cuota líquida del impuesto previsto en el apartado 4 del citado artículo 72 del TRLRHL.
Hay que señalar, que el citado recargo fue introducido por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, entrando en vigor el 1 de enero de 2003.
Tal y como indicaba anteriormente, la norma catalana no es la única que ha incidido en el ámbito de tributación de esta materia, así, el apartado 2 del artículo 39 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, añadido por el apartado cinco del artículo 1 de la Ley 4/2013, de 1 octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, por el que se añaden dos nuevos Títulos VI y VII a la citada Ley 1/2010, establecía lo siguiente:
“De la resolución declarativa se dará traslado al Registro de Viviendas Deshabitadas al objeto de proceder a su inscripción.Asimismo, habrá de ser notificada al Ayuntamiento en cuyo término se ubique la vivienda a fin de que por el mismo se proceda, en su caso, a la aplicación del recargo del Impuesto de Bienes Inmuebles conforme establece la ley reguladora de este tributo.”.Esta norma obvia por tanto, que el desarrollo reglamentario al que alude el artículo 72.4 del TRLRHL es competencia estatal, habilitando a los Ayuntamientos que así lo deseen, a poder aplicar el recargo del IBI, a través del establecimiento del mismo en la correspondiente ordenanza fiscal.
Hay que señalar que la modificación legislativa efectuada por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía fue objeto de recurso de inconstitucionalidad núm. 4286-2013 interpuesto por el Presidente del Gobierno contra el art. 1, por el que se da nueva redacción a los arts. 1.3, 25 y 53.1.a) de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, y la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda.
Recientemente se ha publicado la sentencia del Tribunal Constitucional 93/2015, de 14 de mayo (BOE de 19 de junio), en relación al mencionado recurso decidiendo:
“1º Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 4286-2013 y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del primer inciso del art. 1.3 “forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico”, de los apartados 5 y 6 del art. 25y del art. 53.1 a) de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, en la redacción aprobada por el art. 1 del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda; así como la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional segunda de dicho Decreto-ley 6/2013.2º Declarar que el resto del art. 25 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, en la redacción dada por el art. 1 del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, es conforme con la Constitución, siempre que se interprete como instrumento de la política autonómica de fomento de la vivienda en alquiler en los términos establecidos en los fundamentos jurídicos 13, 14 y 15 de esta resolución.3º Desestimar el recurso en todo lo demás.”A juicio del que escribe, no se entiende que el propio artículo 39 de la Ley 1/2010 no haya sido objeto de recurso de inconstitucionalidad en base a lo ya afirmado en este estudio.
Asimismo también se ha de citar, el artículo 1 de Ley 2/2014, 20 junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda, el cual añade un nuevo artículo 95 a esta última Ley, estableciendo en el apartado 2 la misma previsión contenida en el artículo 39.2 de la Ley 1/2010 anteriormente transcrita.
La norma canaria también ha sido objeto de Recurso de inconstitucionalidad n.º 1824-2015, contra diversos apartados del artículo 1 (entre los que se encuentra el veintiséis que establece, entre otra regulación, la del citado artículo 95) y disposiciones adicionales segunda y cuarta de la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda. En este caso, tal y como se ha constatado, el precepto controvertido sí que ha sido incluido en el recurso de inconstitucionalidad.
Parece muy esclarecedora en relación a esta cuestión, que se haya publicado en el Boletín Oficial del Estado de 27 de abril de 2015 una resolución de 15 de abril de 2015, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Canarias en relación con la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda, en el cual se dispone lo siguiente:
“La previsión contemplada en el artículo 95.2 de la Ley 2/2003, de 30 de enero, en la redacción dada por el apartado veintiséis del artículo 1 de la Ley 2/2014, de 20 de junio, se entiende que produce efectos en los términos fijados en el apartado 4 del artículo 72 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL). De este modo, el establecimiento y aplicación del recargo aludido en el citado artículo 72.4 TRLHL precisa de una previa regulación reglamentaria estatal que señale las condiciones cuyo cumplimiento determine que un inmueble de uso residencial se encuentra desocupado con carácter permanente a los efectos de establecer, mediante la ordenanza fiscal correspondiente, el recargo sobre la cuota líquida del impuesto de bienes inmuebles.”Por último y en relación a este mismo aspecto, cabe citar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de 28 de noviembre de 2014, la cual en relación a un recurso planteado por la posible ilegalidad del recargo exigido, que se apoyaba en la disposición final cuarta de Ley del Principado de Asturias 3/2012, de 28 de diciembre , de Presupuestos Generales para 2013, que definía el concepto de vivienda desocupada, concluía en el fundamento de derecho tercero estableciendo lo siguiente:
“(…) se aceptan los razonamientos de la parte recurrente sobre la ilegalidad de la exigencia del recargo en tanto no se desarrollen las condiciones para aplicarlo por el Ayuntamiento. Y ello es así por la remisión especifica de la Ley que lo crea a una norma reglamentaria para establecer las condiciones y que debe entenderse atribuida lógicamente al Gobierno en cuanto disposición necesaria para el desarrollo y ejecución de la Ley que lo establece, fijando el límite máximo, el sujeto pasivo, el devengo y la periodicidad anual del recargo, además de la aplicación supletoria de la regulación del tributo sobre el que recae, en lo que no esté específicamente previsto. Reservando a la colaboración del reglamento la concreción del presupuesto objetivo ante las dificultades que encierra la concreción reglamentaria del concepto de inmueble residencial desocupado permanentemente. La remisión señalada excluye a cualquier otra norma ajena al ámbito tributario por más que se refiera a la vivienda definiendo cuando se entienda desocupada dentro de las políticas generales que legalmente corresponden a la Administración que la dicta en la materia, lo que legitima la validez de la ley autonómica sin que pueda cuestionarse en el presente procedimiento su contenido sobre el concepto cuestionado, amén de su utilidad interpretativa pero no como complemento a uno de los elementos del impuesto, y ello sin perjuicio que el principio de reserva legal sobre la cuota tributaria es de menor intensidad que respecto al hecho imponible y al sujeto pasivo. En segundo lugar no puede desconocerse efectivamente la magnitud económica y jurídica de la medida que se introduce en el artículo 72.4 del Real Decreto-Legislativo 2/2004, de 5 marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, y los posibles efectos contarios a los principios de seguridad e igualad apuntados por la parte recurrente, en particular, la posible discriminación directa o indirecta en la aplicación del recargo según ubicación física de los inmuebles dependiendo de las distintas nociones que pudieran establecerse en las distintas regulaciones de lo que deba entenderse por inmueble residencial desocupado, es decir, en definir las condiciones por las que se entiende que un inmueble está desocupado a efectos de aplicar el recargo del 50 por ciento de la cuota líquida del IBI. Contando con los posibles efectos perjudiciales y de aquellos otros que no coincidan con la finalidad extrafiscal perseguida con la creación del recargo se ha pospuesto en el tiempo el desarrollo reglamentario de las condiciones para su aplicación por la Administración del Estado.En el mismo sentido se han pronunciado las STSJ de Cataluña, Galicia y Madrid del 22 de julio y 07 de noviembre de 2011, y 14 de enero de 2010. En la primera resolución se dice que «El único objeto de debate, por tanto, se reduce a decidir si la expresión «por cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente» remite a un reglamento estatal o a una ordenanza municipal.
En esta cuestión, debemos partir de que la Ley aplicada regula precisamente los tributos municipales, por lo que cuando quiere dejar margen a los Ayuntamientos para regular ciertos aspectos de tales tributos lo dice expresamente. Por eso, cuando el TRLHL no alude expresamente a los Ayuntamientos o a las ordenanzas municipales para regular ciertas cuestiones de los tributos locales, sino que deja su desarrollo a un «reglamento», como hace en el art. 72.4.3º (o en el art. 95.3, por poner otro ejemplo), debe entenderse que con ello se está remitiendo con precisión a las normas que aprueba el Gobierno central, pues sólo éstas reciben el nombre técnico de «reglamentos» (aparte de las que aprueban los gobiernos autonómicos, por supuesto). El art. 77.5 TRLHL recoge la competencia de los Ayuntamientos en materia de «gestión tributaria del impuesto», por lo que la mención a la «calificación de inmuebles de uso residencial desocupados» debe ponerse en relación con el art. 72.4.4º (antes transcrito) que prevé que la exacción y liquidación del recargo exige una previa «declaración» de la desocupación del inmueble. Es decir, que este artículo atribuye a los Ayuntamientos, y no a la Administración del Estado, la competencia para aplicar al caso concreto los conceptos fijados por el Reglamento estatal, pero no para desarrollar el concepto legal, que debe hacerse por «reglamento» del Estado». Y en la segunda que se remite a la sentencia dictada por el Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía al interpretar el texto legal de las condiciones que se determinen reglamentariamente.En definitiva, no se cuestiona la competencia municipal para aplicar el recargo, ni la definición legal de vivienda desocupada de la Administración Autonómica en el ámbito de su competencia específica respecto de la vivienda, sino la competencia para regular reglamentariamente las condiciones por las que un inmueble de uso residencial se considera desocupado con carácter permanente, y sí hasta que no se desarrolle puede ser exigido el recargo como establece la Ordenanza impugnada con efectos inmediatos pendientes de la confección del padrón correspondiente con las viviendas desocupadas en los términos definidos por la norma autonómica, lo que excluye que estemos ante una declaración hipotética o futurible como sostiene la defensa de la Administración demandada y por tanto no susceptible de recurso contencioso-administrativo. Y ante los interrogantes expuestos la respuesta no puede ser otra que la que defiende la Asociación recurrente con razonamientos que ponen de manifiesto la nulidad del recargo.”La sentencia transcrita determina, como no podía ser de otra forma, la
competencia estatal para establecer a través de reglamento, las condiciones necesarias para exigir el recargo sobre aquellos bienes inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente.
Habiendo analizado con profundidad el recargo regulado en el artículo 72.4 del TRLRHL, ya se puede afirmar que tenemos los elementos necesarios para pronunciarnos sobre la ilegalidad o no de la norma catalana. Tal y como ha quedado expuesto a lo largo del presente trabajo, el TRLRHL establece en el ámbito del IBI un recargo a exigir sobre aquellos bienes inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente, remitiéndose a un reglamento estatal (que aún no se ha promulgado) el establecimiento de los requisitos que determinen que se entiende por bien inmueble desocupado con carácter permanente.
Por tanto,
las Comunidades Autónomas no tienen competencias para establecer la definición a la que se refiere el párrafo anterior a efectos de poder aplicar el recargo señalado, ya que dicha competencia, tal y como ha quedado expuesto, recae en el Estado, pero es que tampoco pueden dictar una norma que establezca el citado recargo, ya que los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no pueden recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales, tal y como dispone la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), y más concretamente, el apartado tres del artículo sexto de la LOFCA, en redacción dada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de tal forma que, el Impuesto sobre viviendas vacías establecido por la Generalidad de Cataluña, es contrario al orden constitucional de distribución de competencias establecido en el citado artículo sexto. Tres de la LOFCA, por su colisión con el IBI, al regular un mismo hecho imponible que ya se encuentra gravado por el citado impuesto.
Sin perjuicio de todo lo anterior, y ante la demanda cada vez mayor que realizan las distintas Entidades Locales de tener entre sus competencias la posibilidad de exigir el citado recargo como instrumento de política social en materia de vivienda, es necesario un trabajo legislativo por parte de los órganos estatales (demorado por un periodo muy largo de tiempo, recordemos que la entrada en vigor del presente recargo se produjo el 1 de enero de 2003) al objeto de desarrollar el controvertido precepto del TRLRHL, que permita a las Entidades Locales que así lo deseen, establecer el recargo sobre los bienes inmuebles desocupados, e impida el surgimiento de nuevas normas autonómicas que invaden un espacio competencial impropio, provocando como consecuencia de ello, un fuerte aumento de la litigiosidad.
Alberto San Martín Rodríguez. Inspector de Hacienda. Licenciado en Economía (UCM) y en Derecho (UNED).
